De Kaderrichtlijn water (hierna KRW) verplicht lidstaten om uiterlijk in 2027 de doelen voor schoon en gezond water te halen of op zijn minst alle maatregelen te hebben genomen om dit mogelijk te maken. Hier zijn zowel provincies als waterschappen bij betrokken. Wat wordt er eigenlijk van hen gevraagd bij de uitvoering van de KRW? Hoe is de wisselwerking? Wat is nodig om de doelen in 2027 te halen en de waterkwaliteit te verbeteren?
KED ging in gesprek met Janco van Gelderen, Lisz Welling en Josée Huesmann van de provincie Utrecht over dit onderwerp.
Bij de uitvoering van de KRW zijn zowel de provincies als de waterschappen betrokken. Voor zover bij ons bekend, stellen de provincies op voorstel van de waterschappen de ecologische doelen voor en leggen zij de begrenzing van de regionale KRW-waterlichamen vast. Hoe ziet deze rol voor de provincies er precies uit?
Huesmann: ‘Voor de provincies is er een toezichthoudende rol op basis van de Waterwet, maar provincies en waterschappen werken natuurlijk ook samen. In die rol zijn ze complementair aan elkaar binnen de KRW. De provincie stelt de ecologische doelen vast, die door de waterschappen worden voorgelegd.’
Hoe ziet dat er precies uit? Kan je nog iets meer toelichten over de wisselwerking tussen de waterschappen en de provincie?
Huesmann: ‘De provincie gaat uit van de deskundigheid en de specialistische kennis die aanwezig is bij de waterschappen. De doelen die zij afleiden uit gegevens en kennis leggen wij onszelf dan op. Gelet op de huidige toestand van het water die gemeten is, komt de provincie uiteindelijk tot een goed ecologisch potentieel, tot een doel. Het waterschap kijkt vervolgens naar welke maatregelen genomen kunnen worden om dat doel te bereiken. Dit is echter een politiek-bestuurlijke keuze van het waterschap, zij kennen immers ook een functionele democratie met een algemeen bestuur en bepaalde belangen. De keuze voor de maatregelen is hun autonomie. Die keuzes, daar zitten wij als provincie dan niet bovenop. Vanuit onze toezichthoudende rol kunnen wij als provincie wel scherpe vragen stellen. Samenwerking is natuurlijk ook een kwestie van vertrouwen. Maar vanuit de provincie is wel het plan om scherpere vragen te stellen.’
Maar vanuit de provincie is wel het plan om scherpere vragen te stellen.
Welling: ‘Bij de uitvoering van de KRW is het onderscheid tussen oppervlaktewater en grondwater van belang. Er zit namelijk een groot verschil tussen het oppervlaktewater en het grondwater. En het is opmerkelijk, maar de KRW wordt vaak benaderd vanuit het oppervlaktewater, terwijl er ook een grondwatercomponent aan zit. Dat is waar wij als provincie voor aan de lat staan, voor de doelen voor grondwater en grondwaterlichamen. Vervolgens moeten we dit wel afstemmen met de waterschappen en gemeenten hebben ook nog een rol daarin, maar provincies staan voor grondwater en grondwaterbescherming aan de lat.’
Vinden er ook evaluatiemomenten plaats? Waarin bijvoorbeeld waterschappen de voortgang terugkoppelen aan de provincie?
Huesmann: ‘Er is een waterrapportage. Hierin staat een stukje actualiteit en wordt een doorkijkje gegeven. De recente rapportage is wel gebaseerd op basis van de gemaakte afspraken in het vorige programma. Het huidige programma is in februari vastgesteld.’
Wat gebeurt er met zo’n waterrapportage? Wordt dat teruggekoppeld aan het Rijk?
Welling: ‘Een waterrapportage is eigenlijk gewoon voor de provincie, vanuit onze toezichthoudende rol. Het waterschap heeft voor zichzelf een rapportage aan de hand van een checklist. Dat is ook aangevuld met een verplichte rapportage, in het kader van waterveiligheid. Wel gaat er jaarlijks vanuit het Informatiehuis Water een voortgangsrapportage naar de Tweede Kamer.’
En dat Informatiehuis Water, dat staat dus weer los van de provincie en de waterschappen?
Van Gelderen: ‘Het Informatiehuis Water is een uitvoerende samenwerkingsorganisatie en staat eigenlijk in dienst van de waterschappen en de provincies en Rijkswaterstaat. Ik ben twee dagen in de week gedetacheerd bij het Informatiehuis, in Amersfoort. Daar ben ik procesleider grondwater. Uiteindelijk is het Rijkswaterstaat die de Stroomgebiedbeheerplannen over de toestand doelen en maatregelen van het water voor de KRW namens lidstaat Nederland naar de EU verstuurt, maar het Informatiehuis Water vormt daarbij hét portaal waar alle informatie wordt verzameld en dat de aanleverprocessen faciliteert. In Nederland kennen we vier stroomgebieden waarvoor alle meetgegevens van de waterschappen, maar ook van Rijkswaterstaat en de provincies worden verzameld, gestructureerd en uiteindelijk in het Europees format omgezet en geüpload naar de EU-database.’
De Nederlandse waterbeheerders (waterschappen, provincies en Rijkswaterstaat) moeten maatregelen nemen om te zorgen voor chemisch schoon en ecologisch gezond water voor duurzaam gebruik. Zij moeten hierover rapporteren aan de Europese Unie. Het Informatiehuis Water ondersteunt hen daarbij. Het is een samenwerkingsverband tussen IPO, Rijkswaterstaat en de Unie van Waterschappen.
Welling: ‘Voor wat betreft de stroomgebieden zijn de waterlichamen bij oppervlaktewateren vaak wel concreet. Het gaat bijvoorbeeld om sloten die binnen een bepaald gebied vallen waarvan duidelijk is welke provincie verantwoordelijk is. Grondwaterlichamen zijn veel groter en strekken vaak over meerdere provincies uit. Zo moet Utrecht bij bepaalde grondwaterlichamen bijvoorbeeld met provincies Gelderland en Flevoland schakelen. Samenwerking tussen provincies is daarom ook belangrijk, en brengt voor de KRW een voordeel mee. Maar provincies moeten in hun eigen gebieden maatregelen treffen om doelen te halen.’
Wat zijn de gevolgen wanneer de doelstellingen in 2027 niet zijn behaald? Hoe kijkt de provincie hier tegenaan?
Huesmann: ‘Ik maak mij meer zorgen om wat er nu gebeurt tot 2027. Dan wordt in 2027 gekeken naar de kwaliteit van het water en blijkt misschien dat we nog niet zover zijn. Het valt beter te verantwoorden, wanneer je kunt laten zien hoe we ons tot 2027 hebben ingezet voor betere waterkwaliteit.’
Van Gelderen: ‘Het grondwater in Nederland komt relatief ‘groen’, dus schoon, over op de kaart naar Europa. Dat betekent niet dat het water daadwerkelijk schoon is, want op verschillende onderdelen ziet het er niet goed uit en daar maken wij ons wel zorgen om. Die onderdelen komen dan niet naar voren in de beoordeling van de KRW, waardoor Nederland voor grondwater best wel goed scoort.’
Welling: ‘Bij grondwater zijn we ervan overtuigd dat we de doelen gaan halen. Dat heeft ook te maken met de afspraken die we in Nederland hebben gemaakt over hoe we de beoordeling doen. We kijken op grondwaterlichaam niveau en die grondwaterlichamen zijn erg groot. Daarbij kijken we naar aantal overschrijdingen van drempelwaarden van bepaalde stoffen. Daarvoor hebben we een meetnet en als minder dan 20% van die meetpunten een overschrijding laat zien, dan is het nog steeds groen. Maar dat is alleen chemisch gezien, want als je kijkt op het niveau van grondwaterlichaam denk je: Hoe kan dat nou? We hebben overal last van verdroging, maar voor de KRW scoren we gewoon groen. Dus voor de KRW denk ik dat we die doelen wel zullen halen, ook voor minder goede delen die zijn weergegeven als rode stippen op de kaart. Waar ik mij meer zorgen over maak, is dat de KRW ook als doel heeft het beperken en voorkomen van verontreinigingen. Dat staat weer los van de metingen en is een algemeen basisprincipe: prevent en limit. Voor de KRW-doelen toetsen wij op zes drempelwaarden stoffen, bestrijdingsmiddelen en nitraat. Ondertussen zien wij en dat tonen ook alle meetrondes aan, dat het grondwater vergrijst. Voor de KRW is alles groen, maar toch vinden wij veel stoffen in het water. Er komt nog steeds van alles in: bestrijdingsmiddelen, nitraat, medicijnresten en PFAS. Daardoor is ons grondwater aan het vergrijzen (zie kader) en ik maak me zorgen hoe daar straks naar gekeken wordt.’
Uit een studie van de universiteit Wageningen (zie ‘meer informatie’) blijkt dat Nederland grote voorraden zoet grondwater bezit. Deze worden gebruikt voor de productie van drinkwater, diverse industriële toepassingen en in de landbouw. Ook is schoon grondwater van belang voor veel natuurgebieden. De grondwaterkwaliteit staat in toenemende mate onder invloed via landbouw, industrie, RWZI’s en atmosferische depositie van chemische stoffen, in grote aantallen en vaak in lage concentraties. Dit wordt aangeduid als ‘vergrijzing’ van het grondwater. De voorraad ‘schoon’ grondwater neemt daardoor af.
Waarom richt de KRW zich op een aantal stoffen, als een hoop andere stoffen ook zorgen voor achteruitgang van de waterkwaliteit?
Van Gelderen: ‘Voor grondwater zijn er de verplichte stoffen bestrijdingsmiddelen en nitraat die we meten in grondwater. Daarnaast heeft Nederland heeft voor de KRW voor grondwater drempelwaarden vastgesteld voor zes stoffen, maar geeft aan dat elke lidstaat nieuwe drempelwaarden moet vastellen wanneer zij andere stoffen als risico zien. Nederland heeft dat niet gedaan en daarom toetsen we alleen op de verplichte stoffen en die zes drempelwaardestoffen uit de KRW. Nederland had in die tijd meer stoffen op kunnen geven, alleen was er ook nog minder bekend over die stoffen. Door nieuwe inzichten en kennis kunnen er weer nieuwe stoffen bijkomen. Onlangs heeft de Europese commissie een voorstel gedaan voor de KRW en de grondwaterrichtlijn, waarin wel voor bijvoorbeeld PFAS normen worden voorgesteld. Dit loopt qua ingangstermijn en termijnen voor het behalen van doelen weer apart van de KRW, maar het draagt wel bij aan het verbeteren van de waterkwaliteit.’
Enerzijds zijn er doelen in de KRW die zich richten op een specifiek aantal stoffen. Daarnaast is er een algemene ‘zorgplicht’ dat lidstaten moeten voorkomen dat het water vervuild raakt. Daardoor kun je wel voldoen aan de KRW (want dat toetst op een aantal stoffen), maar kan het water nog steeds vervuild zijn, want andere stoffen zorgen ook voor ‘vergrijzing’ van het water.
Wat denkt de provincie dat nodig is om de doelen te behalen en hoe verbeteren we de waterkwaliteit?
Van Gelderen: ‘In de praktijk zie je dat door de industrie continu nieuwe stoffen worden ontwikkeld en op de markt komen, die soms wel geloosd mogen worden. Europa ziet dat nu ook, waardoor er nieuwe aanvullende regels komen en ook is er de lijn voor minder bestrijdingsmiddelengebruik, met het streven naar Zero Pollution in 2050.’
Het net sluit zich steeds een beetje meer en wij hebben steeds meer data waar ze niet meer omheen kunnen.
Welling: ‘Daarnaast zie je dat bodemverontreiniging nog lang doorwerkt. Zelfs als de grond gesaneerd is zie je soms na een aantal jaar een stijging van een stof waarna het weer afneemt. Dat zijn dan nog kleine beetjes die we zien bij een meetpunt. Gelukkig kunnen we dan wel aantonen dat de bodem gesaneerd is. Grondwaterkwaliteit wordt voor de KRW gemeten op 10 en 25 meter diepte. Daarmee kijk je terug in de tijd en zo kom je nog stoffen tegen die allang niet meer worden gebruikt, maar wel langzaam de grond inzakken. Ik meen dat in de nieuwe richtlijn een voorstel wordt gedaan met als doel dat de industrie harder moet aantonen wat de effecten zijn en dat zij ook moeten meebetalen aan het opruimen. Het net sluit zich steeds een beetje meer en wij hebben steeds meer data waar ze niet meer omheen kunnen.’
Huesmann: ‘Er is natuurlijk een verschil tussen een richtlijn waar we aan moeten voldoen en hoe we zorgen dat het water schoon wordt. De Kaderrichtlijn Water zorgt ervoor dat we in Europa wel allemaal dezelfde richting hebben. Als het gaat over oppervlaktewater waar de Europese rivieren grenzen overschrijden heeft iedere lidstaat een taak om dat op orde te krijgen. Daardoor zijn provincies en waterschappen samen gaan werken. De resultaatsverplichting heeft ons wel geholpen, want er moest gewoon een stok achter de deur.’
Europa is momenteel bezig met een herziening van de Richtlijn prioritaire stoffen. Met een zogeheten ‘watchlist’ worden ‘zorgwekkende stoffen’ waar nog geen normen voor zijn, maar die wel een potentieel risico zijn voor het waterecosysteem, inclusief het drinkwater, gemonitord.
Daarnaast moet het Europese beleid in het kader van Zero Pollution voor 2050 zorgen dat lucht-, water- en bodemverontreiniging wordt teruggedrongen tot niveaus die niet langer als schadelijk voor de gezondheid en de natuurlijke ecosystemen worden beschouwd. Hierbij moeten de grenzen van onze planeet in acht worden genomen, zodat een gifvrij milieu tot stand wordt gebracht.
De resultaatsverplichting heeft ons wel geholpen, want er moest gewoon een stok achter de deur.
Verwacht je dat de Omgevingswet nog mogelijkheden biedt bij het behalen van de doelstellingen?
Huesmann: ‘Op basis van de Omgevingswet kan de provincie omgevingswaarden bepalen, die verder gaan dan de huidige normering en dat opnemen in onze omgevingsverordening. Alleen dit moet je wel afstemmen en dat is complex, omdat je met zoveel verschillende partijen te maken hebt en waterlichamen niet stoppen bij de provinciegrenzen. Je wilt ook geen verschillen tussen de provincies, zodat je in de ene provincie wel iets mag en bij de andere niet. Dat heeft ook geen zin, omdat je het over hetzelfde water hebt. Dat benadrukt dat het belangrijk is dat er een generieke aanpak komt.”
Welling: ‘Wij moeten ook nog steeds uitleggen aan onze bestuurders dat we voor de KRW beoordeling ‘groen’ scoren, maar dat we toch maatregelen gaan nemen. Zo zijn we nu bezig met monitoren, maar dat hoeft niet voor onze KRW-beoordeling. We hebben nu met alle provincies afgesproken dat we ook het bovenste grondwater gaan monitoren in het kader van ‘early warning’ zodat je vroegtijdig en sneller ziet wat het effect is in de keten en ziet of de maatregelen helpen.”
Meer informatie
Studie van de universiteit Wageningen ‘Vergrijzing van grondwater: handelingsperspectieven voor de voortschrijdende aantasting van grondwaterkwaliteit door menselijke invloeden’
