Introductie
Voor een activiteit zoals de exploitatie van een afvalstortplaats schetst de Europese Richtlijn Industriële Emissies het rechtskader. Hoe zit het precies met de vergunning van een afvalstortplaats als de duur van het storten van afvalstoffen op die plaats wordt verlengd met twee jaar? Betreft dit een ‘belangrijke wijziging’ van die stortplaats waarvoor een nieuwe vergunning moet worden aangevraagd? En moet het betrokken publiek inspraak krijgen en toegang tot de rechter in het geval er sprake is van een voldoende belang? En speelt het feit dat de verlenging plaats zal vinden binnen de eerder goedgekeurde capaciteit en oppervlakte van de stortplaats een rol? Hier was enige twijfel over in een Tsjechische rechtszaak. Door het stellen van een prejudiciële vraag kwam de zaak voor het Hof van Justitie van de EU en boog het Hof zich over deze rechtsvraag. Een relevante vraag, ook gelet op de vergunningenpraktijk van decentrale overheden en het bestaan van meerdere stortplaatsen in Nederland.
Zaak
HvJ EU 2 juni 2022, C-43/21, ECLI:EU:C:2022:425 (FCC Česká republika, s.r.o.)
Beleidsdossier en thematiek
Feiten
FCC Česká republika exploiteert een afvalstortplaats in het arrondissement Praag-Ďáblice. Hiervoor is in 2007 een vergunning afgegeven overeenkomstig het toepasselijke Tsjechisch recht. Deze vergunning is meerdere keren gewijzigd, onder andere tweemaal om de periode voor het storten van afvalstoffen te verlengen. Eind 2015 heeft FCC Česká republika wederom om een verlenging van de duur van het storten verzocht. Dit verzoek werd goedgekeurd en de datum van sluiting van de stortplaats werd daarmee uitgesteld tot eind 2017.
Het arrondissement van Praag-Ďáblice en Spolek pro Ďáblice hebben tegen deze verlenging administratief beroep ingesteld bij het ministerie van Milieu. Het beroep werd echter niet-ontvankelijk verklaard. De verzoekers waren namelijk geen deelnemers bij de procedure tot wijziging van de vergunning. De verzoekers hebben vervolgens de afwijzing van het ministerie van Milieu voorgelegd aan de Městský soud v Praze, de Praagse rechter. De Praagse rechter vernietigde de afwijzing van het ministerie van milieu op de grond dat de verlenging van de stortingsvergunning een ‘belangrijke wijziging’ zou inhouden. Deze ‘belangrijke wijziging’ geeft overeenkomstig artikel 24, lid 1 van de Richtlijn Industriële Emissies (RIE, Richtlijn 2010/75/EU) recht op publieke inspraak. De RIE ziet op industriële emissies en een geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging.
FCC Česká republika is tegen deze uitspraak in beroep gegaan bij de Nejvyšší správní soud, de hoogste bestuursrechter van Tsjechië en de verwijzende rechter in deze zaak. Deze verwijzende rechter betoogt dat de verlenging van de stortplaatsvergunning voor een duur van twee jaar niet kan worden aangemerkt als een ‘belangrijke wijziging’ van de vergunning. Deze verlenging zou volgens de rechter geen werkzaamheden of ingrepen omvatten die de materiële toestand van de stortplaats zouden veranderen. Zo worden zowel de omvang van de stortplaats als de totale capaciteit niet gewijzigd. De verwijzende rechter geeft wel aan dat de verlenging met zich brengt dat gedurende twee extra jaren afvalstoffen naar de stortplaats gebracht worden. Daarbij wordt ook opgemerkt dat de van toepassing zijnde RIE als doel heeft een hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel te waarborgen. Volgens de verwijzende rechter zou in dat verband bij de verlenging van de exploitatievergunning van een stortplaats mogelijk toch sprake kunnen zijn van een ‘belangrijke wijziging’ van die vergunning. Dit in het geval dat deze verlenging negatieve effecten heeft op de gezondheid van mens of milieu. Gelet op deze omstandigheden en het feit dat het Hof van Justitie van de EU (Hof) zich nog niet heeft uitgesproken over de definitie van het begrip ‘belangrijke wijziging’ in de zin van de RIE, stelt de verwijzende rechter hierover een prejudiciële vraag aan het Hof.
Rechtsvragen
De vraag van de Tsjechische rechter in deze zaak ziet op de definitie van ‘belangrijke wijziging’. Dit begrip wordt in artikel 3, lid 9 van de RIE gedefinieerd als: “een wijziging van de aard of de werking, dan wel een uitbreiding van een installatie, een stookinstallatie, een afvalverbrandingsinstallatie of een afvalmeeverbrandingsinstallatie die significante negatieve effecten kan hebben op de gezondheid van de mens of op het milieu”.
De verwijzende rechter vraagt zich het volgende af: moet de verlenging van de periode voor het storten van afvalstoffen op een stortplaats ook worden gezien als een ‘belangrijke wijziging’ van een installatie? Ook al is er geen sprake van een wijziging van de goedgekeurde maximale oppervlakte of van de toegestane totale capaciteit van de stortplaats?
Uitspraak Hof
Rechtskader van de RIE
Het Hof schetst allereerst het kader van de RIE en benoemt daarbij dat stortplaatsen die meer dan 10 ton afval per dag ontvangen of een totale capaciteit van meer dan 25000 ton hebben, tot de in Bijlage I genoemde categorieën van activiteiten behoren en daarmee volgens artikel 10 van de RIE onder de toepassingssfeer van de betreffende Richtlijn vallen. Op grond van artikel 4 van de RIE geldt voor de exploitatie van de stortplaats een vergunningplicht. Ook voor ‘belangrijke wijzigingen’ aan de stortplaats geldt op grond van artikel 20, lid 2 van de Richtlijn een vergunningplicht.
In het geval een vergunning is vereist, geldt op grond van artikel 24 van de RIE dat het betrokken publiek in een vroeg stadium reële mogelijkheden tot inspraak moet krijgen. Dit geldt o.a. voor de afgifte van een vergunning voor nieuwe installaties (sub a), maar ook voor de afgifte van een vergunning voor een belangrijke wijziging (sub b). In artikel 25 is de toegang tot de rechter geregeld: leden van het betrokken publiek kunnen in beroep gaan tegen een besluit in het geval zij een voldoende belang hebben.
Definitie ‘belangrijke wijziging’
Het Hof geeft aan dat de definitie van het begrip ‘belangrijke wijziging’ in artikel 3, lid 9 van de RIE twee cumulatieve voorwaarden met zich brengt. De eerste voorwaarde ziet daarbij op de inhoud van de wijziging en de tweede voorwaarde ziet op de mogelijke gevolgen ervan.
De eerste voorwaarde luidt dat er sprake moet zijn van: “een wijziging van de aard of de werking, dan wel een uitbreiding van de installatie”. Het Hof benoemt dat slechts het verlengen van de termijn voor het storten van afvalstoffen als zodanig geen wijziging veroorzaakt met betrekking tot de omvang van de installatie en ook niet ten aanzien van de in de oorspronkelijke vergunning vastgestelde opslagcapaciteit. De verlenging vormt daarmee dus geen “uitbreiding” van de installatie. Het verlengen van de duur van het storten verandert ook niet de werking of de aard van de stortplaats, zoals de Advocaat-Generaal Kokott in haar conclusie al noemde. Het Hof geeft daarnaast ook aan dat de duur van de exploitatie in geen enkele bepaling van de RIE wordt vermeld als een kenmerk van de werking van de installatie dat noodzakelijkerwijs in de vergunning moet worden opgenomen.
Doordat de verlenging van de duur van het storten geen wijziging van de aard of de werking van de stortplaats betreft en ook geen uitbreiding van de installatie, is er niet voldaan aan de eerste voorwaarde van het bestaan van een ‘belangrijke wijziging’. Omdat de voorwaarden cumulatief zijn, wordt er verder niet getoetst aan de tweede voorwaarde, namelijk of de wijziging significante negatieve effecten op de gezondheid van mens of milieu kan hebben.
Conclusie
Het Hof oordeelt dat er in deze zaak geen sprake is van een ‘belangrijke wijziging’ van de stortplaats. Er is dan ook geen verplichting voor de exploitant van de stortplaats om een nieuwe vergunning aan te vragen. Maar dat geldt alleen in het geval hij enkel voornemens is het storten van afvalstoffen te verlengen binnen de grenzen van de totale opslagcapaciteit waarvoor al een vergunning is verleend. Daarmee luidt het antwoord op de vraag van de verwijzende rechter dan ook: nee, het louter verlengen van de periode voor het storten van afvalstoffen, zonder dat de goedgekeurde maximale oppervlakte of toegestane totale capaciteit van de installatie wordt gewijzigd, betreft geen ‘belangrijke wijziging’ van die installatie.
Decentrale relevantie
Voor decentrale overheden is deze uitspraak van het Hof waarin verduidelijking wordt gegeven over het begrip ‘belangrijke wijziging’ ook relevant gelet op hun vergunningenpraktijk. Ook Nederland kent een aantal stortplaatsen waar op grond van de RIE een vergunningplicht voor geldt. Maar niet alleen afvalbeheer valt onder de toepassing van de RIE, denk ook aan sectoren als de chemische industrie en de minerale industrie of andere activiteiten zoals de fabricage van papierpulp of papier of karton met een bepaalde productiecapaciteit.
