1. Introductie
Het Europese Hof van Justitie heeft in deze zaak de Europese Commissie in het gelijk gesteld. Bulgarije is de regels uit richtlijn 2008/50/EG omtrent luchtkwaliteit niet nagekomen. De lidstaat heeft in bepaalde agglomeraties, zo oordeelt het Hof, de jaargrenswaarden voor PM-concentraties voortdurend overschreden en heeft niet getracht deze overschrijding zo kort mogelijk te houden.
2. Casus
Arrest Hof van Justitie, (HvJ EU), 5 april 2017, Europese Commissie tegen Republiek Bulgarije. Zaak C-488/15.
3. Beleidsdossier(s) en thematiek
4. Samenvatting en feiten
Bulgarije heeft de normen voor luchtkwaliteit, die in o.a. richtlijn 2008/50 zijn vastgesteld, geschonden. Bulgarije heeft te hoge waarden voor fijnstof in een orde van grootte tot 10 μm (ofwel PM10) . De Commissie komt via een niet-nakomingsprocedure op tegen de schending van deze normen.
Vanaf 2007 tot minimaal 2015 heeft Bulgarije in (bijna) alle zones en agglomeraties zowel de daggrenswaarden als de jaargrenswaarden voor PM10 overschreden. Bulgarije heeft zich, ingevolge art. 22 op 11 april 2009 bij de Commissie ingespannen voor een verlenging van de termijnen voor naleving van de grenswaarden. De Commissie heeft hier op 11 december 2009 bezwaar tegen gemaakt. Op 9 juni 2011 deed Bulgarije weer een kennisgeving die verlenging van de termijn beoogde. Echter, de Commissie verwierp deze kennisgeving, omdat de termijn uiterlijk tot 11 juni 2011 kon worden verlengd en de beoordelingstermijn van de Commissie maximaal negen maanden was, waardoor de periode overschreden werd.
Op 1 oktober 2010 heeft de Commissie Bulgarije formeel uitgenodigd om opmerkingen in te dienen met betrekking tot de niet-nakoming van art. 13 richtlijn 2008/50. Artikel 13 verplicht lidstaten namelijk om de vastgestelde grenswaarden niet te overschrijden. De Commissie vulde deze uitnodiging aan met de opmerking dat er geen adequate plannen overeenkomstig art. 23 door Bulgarije waren opgesteld. Bulgarije bestreed deze niet-naleving van de grenswaarden niet. De Commissie deed op 11 juli 2014 nog een met redenen omkleed advies uit en stond Bulgarije een laatste termijn van twee maanden toe. Bulgarije antwoordde hierop dat de situatie geleidelijk verbeterde. De Commissie vond dit antwoord ontoereikend en stelde een niet-nalevingsprocedure in.
5. Rechtsvraag
In dit arrest behandelt het Hof van Justitie een aantal grieven.
- Is er schending van artikel 13 lid 1 van richtlijn 2008/50 juncto bijlage XI (verplichting voor lidstaten dat PM10 de vastgestelde grenswaarden niet overschrijden binnen een bepaalde periode)?
- Is er schending van artikel 23 lid 1 van richtlijn 2008/50 (noemen van passende maatregelen in luchtkwaliteitsplannen om periode van overschrijding zo kort mogelijk te maken)?
6. Uitspraak Hof
Ontvankelijk?
Met betrekking tot het eerste grief oordeelt het Hof dat de schending van artikel 13 ontvankelijk is voor de periode van 2007 tot en met 2014. Volgens het Hof moet niet-nakoming worden beoordeeld op basis van de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, ofwel 2014. Richtlijn 2008/50 is in werking getreden op 11 juni 2008. Echter, de grenswaarden gesteld in deze richtlijn verschillen niet van de grenswaarden gesteld in de vorige richtlijn. Het voorwerp van geding mag niet worden uitgebreid tot verplichtingen die voortvloeien uit nieuwe bepalingen die niet hun tegenhanger vinden in de oorspronkelijke versie van de betrokken handeling. Dit aangezien het een schending zou opleveren van de wezenlijke vormvoorschriften waaraan de niet-nakomingsprocedure dient te voldoen. Daarom gelden de grenswaarden vanaf 2005.
Grief gegrond?
Het doel van de richtlijn is volgens het Hof om te voorzien in maatregelen die er op gericht zijn om doelstellingen voor de luchtkwaliteit te omschrijven en vast te stellen. Zodanig dat zij de schadelijke gevolgen voor de menselijke gezondheid en het milieu als geheel vermijden, voorkomen of verminderen. Een overschrijding van grenswaarden is voldoende om niet-nakoming vast te stellen. Bulgarije acht dat de Commissie door het verzoek van Bulgarije niet te onderzoeken, niet heeft voldaan aan artikel 4 lid 3 VEU omtrent loyale samenwerking. Echter, het Hof stelt dat Bulgarije niet tegen het bezwaar van de Commissie is opgekomen en daardoor niet zomaar is vrijgesteld van het voldoen aan de grenswaarden. Het Hof oordeelt dan ook dat het eerste grief – een schending van voldoen aan artikel 13, gegrond is.
Tweede grief
Het Hof oordeelt dat het tweede grief ontvankelijk is voor de periode van 11 juni 2010 tot en met 2014. Artikel 23 stelt dat passende maatregelen moeten worden vastgesteld, zodat de periode van overschrijding zo kort mogelijk kan worden. Commissie heeft geen periode aangegeven met betrekking tot de periode waarin Bulgarije de verplichting niet is nagekomen, maar volgens het Hof is er een rechtstreeks verband tussen eerste en tweede grief. Oftewel, de einddatum is 2014. Doordat de vorige richtlijn (richtlijn 1990/30) niet eenzelfde verplichting kent, is de begindatum vanaf 2010 datum hetzelfde.
Grief gegrond?
Het Hof meldt dat de betrokken lidstaat gehouden is een luchtkwaliteitsplan op te stellen dat aan bepaalde vereisten voldoet wanneer de overschrijding van de grenswaarden plaatsvindt na het uiterste tijdstip voor naleving ervan. Dit plan moet passende maatregelen bevatten opdat de periode van overschrijding zo kort mogelijk kan worden gehouden. Vooral de kwetsbare bevolkingsgroepen zoals kinderen moeten beschermd worden. Artikel 23 heeft volgens rechtspraak een meer algemene strekking, omdat het zonder beperking in de tijd van toepassing is op overschrijdingen van elke grenswaarde.
Luchtkwaliteitsplannen kunnen alleen worden vastgesteld op basis van een belangenevenwicht tussen de doelstelling van verkleining van het risico van vervuiling en de verschillende openbare en particuliere belangen. Lidstaten beschikken over een beoordelingsmarge om te bepalen welke maatregelen zij zullen vaststellen. Maar deze maatregelen moeten hoe dan ook van dien aard zijn dat de periode van overschrijding zo kort mogelijk is.
Bulgarije heeft acht jaar lang de verplichtingen geschonden in alle zones en agglomeraties. Vanaf 2010 stond de verplichting in de richtlijn en had zij daaraan moeten voldoen. Er is sprake van een algemene en voortdurende overschrijding van de grenswaarden. Geen passende en doeltreffende maatregelen zijn uitgevoerd om de overschrijding zo kort mogelijk te houden. Het grief is dan ook gegrond.
7. Decentrale relevantie
Decentrale overheden hebben veel te maken met het Europees luchtbeleid, omdat maatregelen tegen luchtvervuiling uiteindelijk na invoering door de Rijksoverheid op lokaal niveau uitgevoerd worden. Zo stelt de EU onder andere minimale grenswaarden voor de luchtkwaliteit. Vooral in de randstad is het moeilijk de normen voor luchtkwaliteit te halen. Toch heeft Nederland deze strenge normen nodig. Bijvoorbeeld om luchtvervuiling uit omringende landen tegen te gaan.
