Introductie
In Denemarken geldt op parkeerplaatsen langs snelwegen een maximale parkeerduur van 25 uur. Verordening 561/2006, bekend als de Rij- en rusttijdenverordening, schrijft voor dat wegchauffeurs bepaalde minimum rusttijden in acht moeten nemen. Afhankelijk van de rijtijden gelden voor chauffeurs rusttijden van ten minste 24 of 45 uur. De Europese Commissie is van mening dat het hanteren van een maximale verblijfstijd op parkeerplaatsen langs de snelweg aan de vrije verlening van transportdiensten in de weg staat. Het is volgens de Commissie makkelijker voor Deense dan voor niet-Deense EU-chauffeurs om binnen een maximale verblijfstermijn aan de minimum rusttijden te voldoen dan dat voor chauffeurs uit andere lidstaten is.
Zaak
HvJ EU 21 december 2023, C-167/22, ECLI:EU:C:2023:1020, Commissie t. Denemarken
Beleidsdossier en thematiek
Feiten
Verordening nr. 1072/2009 beoogt het vrij verrichten van zogenoemde cabotagediensten te verzekeren. Dat houdt in dat aanbieders van vrachtvervoer (bedrijven of zelfstandige vrachtchauffeurs) sinds eind 2011 in principe in de hele Europese Unie vracht mogen oppikken en die ook in de hele Unie mogen afleveren. In Denemarken is in 2018 een regel ingevoerd die de maximale parkeerduur op openbare rustplaatsen langs de Deense snelwegen beperkt tot maximaal 25 uur.
Volgens de Europese Commissie maakt deze regel het ten eerste voor bestuurders moeilijker om te voldoen aan de bepalingen met betrekking tot de verkorte en normale wekelijkse rusttijden en de totale rijtijd van de artikelen 4, 6 en 8 van Verordening 561/2006 (ook wel bekend als de Rij- en rusttijdenverordening). De aanwezigheid van parkeerterreinen in de lidstaten is, ongeacht of deze gratis of tegen betaling zijn en ongeacht of zij openbaar zijn of niet, volgens de Commissie noodzakelijk om de in Verordening1072/2009 bepaalde rechten rechtmatig, dus in overeenstemming met de Rij- en rusttijdenverordening, uit te kunnen oefenen.
Ten tweede moet betoogt de Commissie dat de 25-uursregel, ook al geldt die zowel voor in Denemarken gevestigde als voor wegvervoerders uit andere lidstaten, die twee soorten partijen niet op dezelfde wijze raakt. Vervoerders met een fysieke thuisbasis in Denemarken kunnen hun chauffeurs relatief gemakkelijk naar daarnaartoe laten rijden. De Deense regel heeft de bestaande parkeermogelijkheden zodanig beperkt dat hieruit, gelet op de verplichting om bepalingen inzake rij- en rusttijden na te leven, voor niet-ingezeten chauffeurs een belemmering voortvloeit om in Denemarken vervoerdiensten aan te bieden. Weliswaar heeft Denemarken alternatieve parkeercapaciteit aangewezen waar langer kan worden geparkeerd, maar die capaciteit is ontoereikend omdat die niet het gehele Deense grondgebied bestrijkt en te veel bij de grensregio’s is geconcentreerd.
Tot slot is de Commissie ook van mening dat de handelsbelemmering die is ingevoerd door de 25-uursregel, niet gerechtvaardigd door een van de dwingende redenen van algemeen belang die Denemarken aanvoert. Om die redenen heeft de Commissie een procedure aangespannen tegen Denemarken op grond van artikel 258 VWEU.
Volgens de Deense overheid bevatten de beide Verordeningen geen bepalingen die het parkeerbeleid in de verschillende lidstaten regelen. De bevoegdheid om voorschriften vast te stellen over de parkeerduur op rustplaatsen komt daarmee toe aan de lidstaten en niet aan de Unie. Er bestaat volgens Denemarken ook geen algemeen verbod op de invoering van beperkingen zoals parkeerbeperkingen, voor zover deze niet-discriminerend zijn, zoals bedoeld in overweging 4 van Verordening 1072/2009. Op het Deense verbod is daarmee niet artikel 56 VWEU (vrij dienstenverkeer), maar artikel 58 VWEU (Europees vervoerbeleid) van toepassing.
Verder betoogt de Deense staat dat er genoeg toegankelijke parkeerplaatsen in Denemarken zijn, waar voor langere tijd kan worden gerust en waar geen beperking van de parkeerduur geldt. Die liggen met name aan snelwegen die voor vrachtvervoer worden gebruikt. Er zijn dus voldoende alternatieven.
Ten slotte meent de Deense staat dat de 25-uursregel, mocht het Hof deze zien als een beperking op het vrije dienstenverkeer, wel gerechtvaardigd kan worden omdat daarmee publieke doelstellingen worden bereikt. De regeling draagt bij aan de verbetering van de verkeersveiligheid en de arbeidsvoorwaarden van de bestuurders en gaat niet verder dan nodig om die doelen te bereiken, aldus Denemarken.
Beoordeling door het Hof
Het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) kijkt eerst naar de toepasselijke bepaling. Volgens het Hof is niet artikel 56, maar inderdaad artikel 58 VWEU van toepassing omdat volgens die laatste bepaling het vrije verkeer van diensten op het gebied van het vervoer wordt geregeld door de bepalingen die zijn daarvoor opgenomen in VI titel in het VWEU (de artikelen 90 tot en met 100 VWEU). Wel benadrukt het Hof dat de voorschriften die zijn opgenomen in artikel 56 VWEU in principe ook toepassing kunnen vinden in de vervoersector, maar alleen als er wetgeving is die daarover nadere voorschriften stelt. Dat is hier het geval, want Verordening 1072/2009 introduceert een verbod op discriminerende maatregelen, zo blijkt uit artikel 9 lid 2 daarvan. Volgens deze bepaling moeten nationale voorschriften op niet-ingezeten vervoerders worden toegepast onder dezelfde voorwaarden als de voorwaarden die aan de in de lidstaat van ontvangst gevestigde vervoerders worden opgelegd. Daarmee moet discriminatie op grond van nationaliteit of plaats van vestiging worden uitgesloten.
Vervolgens gaat het Hof in op het eerste argument van de Deense staat. Die stelt allereerst dat niet de EU, maar de staat zelf bevoegd is om maatregelen te nemen op het gebied van beperking van parkeertijden langs snelwegen. Dat onderkent het Hof, maar het wijst er daarbij wel op dat het Europese recht moet worden nagekomen: enerzijds mag Denemarken dus de parkeertijden beperken, anderzijds kan de Europeesrechtelijke verplichting voor chauffeurs om minimale rusttijden in acht te nemen, daarmee in het gedrang komen. Het wordt uiteraard moeilijker om rij- en rusttijden in acht te nemen als de mogelijkheden om te rusten worden beperkt. Vervolgens benadrukt het Hof dat het in het kader van deze procedure, een verdragsinbreukprocedure, aan de Commissie is om te bewijzen dat de Deense regeling het te moeilijk maakt om de Rij- en rusttijdenverordening na te komen.
Denemarken heeft in het kader van de procedure en als bijlage gegevens overgelegd over het aantal parkeerplaatsen voor zware voertuigen, waaronder dus vrachtauto’s. Verder heeft Denemarken ook bewezen dat er op het Deense grondgebied, naast 1400 openbare parkeerplaatsen waarop de 25-uursregel van toepassing is, voor deze voertuigen ook ten minste 855 parkeerplaatsen zonder tijdslimiet ter beschikking zijn gesteld door de particuliere sector. De Commissie heeft zich echter op andere gegevens gebaseerd, waaruit blijkt dat een veel lager aantal plaatsen beschikbaar is voor langdurig parkeren voor vrachtauto’s. De Commissie is vervolgens ook niet meer nagegaan of de Deense gegevens kloppen. In een later stadium van de procedure heeft de Commissie bovendien aangegeven dat, ook al zouden de nieuwe Deense gegevens kloppen, dat haar conclusie dat Denemarken onrechtmatig handelt, niet zou veranderen.
De Commissie kon daarbij niet aantonen dat de door de particuliere sector geleverde alternatieve parkeercapaciteit ontoereikend zou zijn voor de opvang van vrachtauto’s voor meer dan 25 uur. Zonder objectieve gegevens daarover kan volgens het Hof alleen op basis van vermoedens worden vastgesteld dat de 25-uursregel de uitoefening van vrachtvervoer kan belemmeren ten nadele van chauffeurs uit andere lidstaten. De algemene vaststelling dat er op de openbare rustplaatsen sprake is van parkeercapaciteitsproblemen kan op zich niet leiden tot de conclusie dat het Koninkrijk Denemarken Verordening 1072/2009 heeft geschonden door de 25-uursregel vast te stellen.
De Commissie had volgens het Hof specifiekere bewijzen moeten aandragen: zij heeft bijvoorbeeld niet aangetoond dat de door de particuliere sector aangeboden parkeercapaciteit ontoereikend zou zijn om de langere rusttijden aan te houden en ook niet dat de alternatieve parkeerplekken onvoldoende verspreid zouden zijn over Denemarken. Ook is niet vast komen staan of de ligging van de alternatieve plekken activiteiten door vervoerders die in andere lidstaten zijn gevestigd aanzienlijk kan belemmeren ten nadele van die dienstverrichters, ten opzichte van vervoerders uit Denemarken. Dat zou zo kunnen zijn bijvoorbeeld bij slechte spreiding van de alternatieve plekken, maar is geen blijk van. Daarnaast is het ook zo dat niet-Deense vervoerders kunnen worden teruggeroepen naar hun standplaats om daar rust te nemen, maar of dat zo is en hoe vaak zich dat voordoet blijkt niet uit de bewijsstukken.
Ten slotte overweegt het Hof ook nog dat een deel van deze in Denemarken bestaande particuliere alternatieve parkeercapaciteit niet gratis is. De Commissie meent dat dat een buitensporige barrière oplevert voor het vrachtverkeer. Volgens de door Denemarken overgelegde gegevens zijn de bedragen die verschuldigd zijn voor het gebruik van die particuliere parkeerplaatsen niet buitensporig, oordeelt het Hof. Daarbij komt nog bij dat zulke kosten soms ook van invloed kunnen zijn op de door de Deense vervoerders verrichte diensten. Dat is bijvoorbeeld het geval als zij de kosten willen vermijden van het doorrijden van hun vrachtauto’s naar hun standplaats. De Commissie heeft daarbij ook geen gegevens verstrekt op grond waarvan kan worden uitgesloten dat de door de particuliere sector verstrekte gratis parkeerplaatsen volstaan voor de opvang van vrachtauto’s die uit andere lidstaten komen.
De conclusie van het Hof luidt dan ook dat de Commissie onvoldoende bewijs heeft geleverd voor de bewering dat de Deense 25-uursregel de bestaande parkeermogelijkheden voor vrachtauto’s van aanbieders uit andere EU-lidstaten zodanig heeft beperkt dat daaruit een belemmering voortvloeit voor het vrij verrichten van vervoerdiensten. Het Hof verwerpt dan ook het beroep van de Commissie.
Decentrale relevantie
Afhankelijk van de situatie ter plaatse kunnen Nederlandse decentrale overheden de aangewezen instantie zijn om regels te stellen aan het ordelijke en efficiënte gebruik van parkeerruimte. Uit deze uitspraak blijkt dat zij in principe gerechtigd zijn om maatregelen op dat gebied te nemen en ook om maatregelen te nemen die weliswaar het recht op vrij dienstverrichting beperken, maar die gerechtvaardigd zijn om redenen van openbaar belang, zolang die maatregelen noodzakelijk en proportioneel en consistent zijn.
Meer informatie
Zaak C-167/22, Hof van Justitie van de Europese Unie
Mobiliteit, Kenniscentrum Europa Decentraal
