Onze gemeente wil aan de huisvestigingsvergunning van arbeidsmigranten uit de Europese Unie in de gemeente de eis koppelen dat deze arbeidsmigranten in de gemeente werkzaam moeten zijn. Mag onze gemeente dit doen of is een dergelijke verplichting in strijd met de Europese regels van vrij verkeer?
Antwoord in het kort
Deze vraag heeft betrekking op de uitleg van Europese bepalingen betreffende het vrij verkeer van personen, en meer specifiek op het vrij verkeer van werknemers. Decentrale maatregelen die eisen stellen die grensoverschrijdende arbeid belemmeren, zoals in dit geval eisen omtrent de locatie van werk ten opzichte van huisvesting, zijn in beginsel in strijd met de Europese regelgeving. Hoe wel er binnen het Europees recht ruimte is voor uitzonderingen lijkt deze maatregel direct in strijd te zijn met het vrij verkeer van werknemers.
Migratie en markttoegang
Decentrale overheden mogen het vrij verkeer van personen/ werknemers niet beperken, zo blijkt uit artikel 45 VWEU. Bij het vrij verkeer van werknemers moet in het kader van dit praktijkvoorbeeld onderscheid gemaakt worden tussen migratierechten (rechten die betrekking hebben op het recht om een andere lidstaat binnen te gaan) en markttoegangsrechten (het recht dat de werknemer het recht geeft op toegang tot de arbeidsmarkt).
Wat betreft concrete toepassing van migratierechten is de Burgerschapsrichtlijn opgesteld. Het recht op markttoegang is nader uitgewerkt in de Verordening betreffende het vrij verkeer van werknemers binnen de Unie (Verordening 492/2011). Voornamelijk de markttoegang is van belang in deze situatie, aangezien het hier gaat om toegang tot de arbeidsmarkt.
Vereiste van lokale werkzaamheden
De vraag die hier moet worden beantwoord is of de gemeentelijke huisvestigingseis dat arbeiders uit andere lidstaten lokaal werkzaam zijn het vrij verkeer van werknemers beperkt. In beginsel is dit inderdaad het geval. Een arbeidsmigrant zou ingevolge de gemeentelijke eis namelijk alleen in aanmerking komen voor huisvesting als hij/zij lokaal werkzaam is, hetgeen niet geldt voor arbeiders met Nederlands burgerschap. Dit is een directe schending van artikel 9 van Verordening 492/2011 welke er op ziet dat arbeidsmigranten dezelfde huisvestingsrechten hebben als lokale werknemers. Deze maatregel heeft dus discriminerende werking jegens arbeidsmigranten en is daarom in beginsel niet toegestaan.
Echter, er moet worden nagegaan of de gemeente wellicht een beroep zou kunnen doen op een van de uitzonderingen die beperkingen op het vrij verkeer van werknemers kunnen rechtvaardigen. Op deze uitzonderingsgronden wordt hieronder nader ingegaan.
Uitzonderingsgronden
Er zijn uitzonderingen mogelijk die de uitoefening van de gewaarborgde fundamentele vrijheden kunnen belemmeren of minder aantrekkelijk kunnen maken. Daarvoor moet cumulatief aan vier voorwaarden worden voldaan: De beperkende maatregel moet:
1. zonder discriminatie worden toegepast;
2. kunnen worden gerechtvaardigd op grond van dwingende redenen van algemeen belang;
3. noodzakelijk zijn;
4. proportioneel zijn.
Non-discriminatie
Het bieden van bepaalde voordelen alleen aan personen die woonachtig zijn in een specifieke gemeente of regio kan direct discriminerend zijn. Het Hof van Justitie EU heeft in haar rechtspraak bepaald dat onder het discriminatieverbod niet alleen discriminerende maatregelen vallen, maar ook maatregelen die geen onderscheid naar nationaliteit maken maar hetzelfde effect hebben. Decentrale overheden kunnen dus niet aan het discriminatieverbod ontsnappen door bepaalde belemmeringen, bijvoorbeeld een vergunning, niet alleen op te leggen aan buitenlandse werknemers maar ook aan Nederlandse.
In deze casus maakt de gemeente direct onderscheid tussen Nederlandse arbeiders en arbeiders uit andere lidstaten. De gemeente legt namelijk de verplichting op aan arbeidsmigranten, die (tijdelijk) woonachtig zijn in de gemeente, om lokale werkzaamheden te verrichten. Er is dus sprake van discriminatie op basis van nationaliteit. Dit betekent dat een maatregel als deze in beginsel niet toegestaan is.
Rechtvaardigingsgronden
Binnen het Europees recht zijn twee soorten rechtvaardigingsgronden voor mogelijke belemmeringen van de fundamentele vrijheden. Deze rechtvaardigingsgronden zijn die, die genoemd zijn in het Verdrag (VWEU) en de zogenaamde dwingende reden van algemeen belang.
Artikel 45 lid 3 en 4 VWEU bevatten de verdragsuitzonderingen voor beperkingen op het vrij verkeer van werknemers. De belangen die in deze bepaling worden genoemd zijn:
– openbare orde;
– openbare veiligheid;
– volksgezondheid;
– betrekkingen in overheidsdienst of werkzaamheden ter uitoefening van het openbaar gezag.
Het is aan de gemeente om te bepalen of zij in dit geval een beroep kan doen op een van deze uitzonderingsgronden. Het is in de praktijk lastig om een huisvestingsvergunning voor arbeidsmigranten met daaraan gekoppeld de verplichting om in de gemeente te werken te rechtvaardigen op één van deze gronden. Deze verplichting lijkt namelijk direct voort te vloeien uit economische redenen en niet één van de bovenstaande gronden.
Dwingende redenen van algemeen belang
Buiten de Verdragsuitzonderingen kunnen er nationale regels zijn die op grond van ‘dwingende redenen van algemeen belang’ voor kunnen gaan op de bepalingen van vrij verkeer. Deze moeten volgens het arrest Cassis de Dijon redelijk zijn. Daarom staat deze rechtvaardigingslijn ook wel bekend als de rule of reason. Echter, deze rechtvaardigingsgronden zijn niet mogelijk voor direct discriminerende maatregelen zoals bovenstaande. Hier kan in dit geval dan ook geen beroep op worden gedaan.
Noodzakelijk en proportioneel
Is de rechtvaardigingsgrond om het recht op vrij verkeer van arbeidsmigranten te belemmeren echt noodzakelijk? En zijn er bijvoorbeeld minder vergaande maatregelen om hetzelfde doel te bereiken? Indien dat het geval is, dan kan de gemeente geen beroep doen op de uitzonderingsgrond voor een beperking van vrij verkeer van.
Conclusie
De gemeente mag arbeidsmigranten uit andere EU lidstaten die (tijdelijk) gehuisvest zijn in de gemeente in het kader van een huisvestingsvergunning niet verplichten om arbeid in de gemeente te verrichten omdat dit een belemmering van de regels van vrij verkeer oplevert. De maatregel is direct discriminerend en kan niet gerechtvaardigd worden.
Meer informatie:
Vrij verkeer, Kenniscentrum Europa Decentraal
Vrij verkeer van personen, Kenniscentrum Europa Decentraal
Vrij verkeer van werknemers, Kenniscentrum Europa Decentraal
