Praktijkvraag

Laatste update: 30 mei 2024

Door:

In onze gemeente ligt een verontreinigd terrein. Het betreft een industrieterrein waarvan de grond zwaar vervuild is geraakt met schadelijke stoffen na een brand. De grond moet gesaneerd worden. Kan onze gemeente de veroorzakers van deze milieuvervuiling aansprakelijk stellen op grond van Europese regelgeving?
Antwoord in het kort

Ja, decentrale overheden kunnen veroorzakers van bepaalde typen milieuvervuiling aansprakelijk stellen op grond van het beginsel ‘de vervuiler betaalt’. Dit principe van het Europese milieubeleid is vastgelegd in artikel 191, lid 2 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) en is verder onder andere uitgewerkt in Richtlijn 2004/35 van het Europees Parlement en de Raad betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade.

Principes van milieubeheer: het ‘vervuiler betaalt’ beginsel

Het milieubeleid van de Europese Unie is gebaseerd op vier basisprincipes. Volgens het voorzorgs- en het preventiebeginsel moet milieuschade zoveel mogelijk voorkomen worden. Wanneer de schade niet kan worden voorkomen, moet de schade worden hersteld. Daarbij geldt het principe ‘de vervuiler betaalt’. Dit beginsel houdt in dat de vervuiler zelf verantwoordelijk is voor de kosten van het voorkomen of bestrijden van schade aan het milieu. Vervuilers zijn dus verantwoordelijk voor de kosten van het herstellen van de schade, hoewel  overheden die vaak in eerste instantie moeten dragen. Er moet dan wel worden bepaald wie precies aansprakelijk is voor schade aan het milieu en wie de kosten voor het herstellen van milieuschade betaalt.

Richtlijn milieuaansprakelijkheid

Richtlijn 2004/35 betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade (Richtlijn milieuaansprakelijkheid) stelt op basis van het beginsel dat ‘de vervuiler betaalt’ een kader voor milieuaansprakelijkheid vast. In Nederland is deze Richtlijn geïmplementeerd in titel 17.2 Maatregelen bij milieuschade of een onmiddellijke dreiging daarvan in de Wet milieubeheer.

Wat is milieuschade?

De Richtlijn milieuaansprakelijkheid is gericht op het voorkomen of herstellen van drie typen milieuschade: schade aan wateren, schade aan de bodem en schade aan beschermde soorten en natuurlijke habitats. In artikel 2, lid 1 van de Richtlijn milieuaansprakelijkheid wordt per type milieuschade toegelicht wanneer er sprake is van schade. Schade wordt in artikel 2, lid 2 omschreven als “een meetbare negatieve verandering in de natuurlijke rijkdommen of een meetbare aantasting van een ecosysteemfunctie, die direct of indirect optreedt”.’ In de Richtlijn wordt gesproken over handelingen van een “exploitant” die mogelijk schade kunnen veroorzaken. De definitie van “exploitant” is te vinden in artikel 2, lid 6: “een particuliere of openbare natuurlijke persoon of rechtspersoon die de beroepsactiviteit verricht of regelt, of, als dit in de nationale wetgeving is bepaald, aan wie een doorslaggevende economische zeggenschap over het technisch functioneren van een dergelijke activiteit is overgedragen, met inbegrip van de houder van een vergunning of toelating voor het verrichten van een dergelijke activiteit of de persoon die een dergelijke activiteit laat registreren of er kennisgeving van doet”.

In het geval van een zwaar verontreinigd terrein is er volgens artikel 2, lid 1, sub c van de Richtlijn sprake van milieuschade, namelijk bodemschade: “dat wil zeggen elke vorm van bodemverontreiniging die een aanmerkelijk risico inhoudt voor negatieve effecten op de menselijke gezondheid, waarbij direct of indirect op, in of onder de bodem, stoffen, preparaten, organismen of micro-organismen aangebracht zijn”.

Aansprakelijkheid

De Richtlijn milieuaansprakelijkheid onderscheidt twee vormen van aansprakelijkheid: risicoaansprakelijkheid en schuldaansprakelijkheid.

Risicoaansprakelijkheid

In artikel 3, lid 1, sub a van de Richtlijn is de risicoaansprakelijkheid van exploitanten vastgelegd. Risicoaansprakelijkheid ziet op de aansprakelijkheid van exploitanten van activiteiten die zijn opgesomd in bijlage III bij de Richtlijn. Voorbeelden van activiteiten zijn afvalbeheeractiviteiten en het vervoer van gevaarlijke stoffen.

Schuldaansprakelijkheid

Een andere vorm van aansprakelijkheid die de Richtlijn oplegt is schuldaansprakelijkheid. Volgens artikel 3, lid 1, sub b is deze aansprakelijkheid van toepassing op alle andere beroepsactiviteiten voor schade aan beschermde soorten en natuurlijke habitats. Maar deze aansprakelijkheid ziet ook op onmiddellijke dreiging dat deze schade ontstaat als gevolg van een verwijt van schuld of nalatigheid van de exploitant.

Plicht tot het nemen van preventie- en herstelmaatregelen

Als er door de activiteiten van ondernemingen een onmiddellijke dreiging van schade aan het milieu ontstaat, moeten de betrokken ondernemingen hier preventieve maatregelen tegen nemen, zelfs wanneer er op dat moment nog geen schade aan het milieu is veroorzaakt. Dit volgt uit artikel 5 van de Richtlijn. In het geval van een verontreinigd terrein is het natuurlijk al te laat voor het nemen van preventieve acties. Er is namelijk al sprake van schade aan het milieu in de vorm van bodemverontreiniging. In het geval er wel sprake is van schade aan het milieu, dan moeten exploitanten op grond van artikelen 6 en 7 van de Richtlijn maatregelen treffen om de betrokken verontreinigende stoffen en schade tot een minimum te beperken. Zo moet verdere milieuschade en negatieve effecten op de menselijke gezondheid of verdere aantasting van functies worden beperkt of voorkomen. De bevoegde instantie, zoals een gemeente, speelt ook een rol in het nemen van de herstelmaatregelen. De bevoegde instantie eist namelijk dat de herstelmaatregelen door de exploitant worden genomen. In het geval de exploitant zijn verplichtingen niet nakomt, niet kan worden geïdentificeerd, of niet verplicht is de kosten uit hoofde van deze Richtlijn te dragen, kan de bevoegde instantie, als laatste redmiddel, zelf deze maatregelen nemen.

Kosten en verhaal

Hoe zit het dan met de kosten van herstel van de milieuschade? Het basisprincipe van de Richtlijn is dat de exploitant die de milieuschade heeft veroorzaakt de kosten voor het voorkomen en bestrijden van de milieuschade draagt. Een exploitant die door beroepsactiviteiten milieuschade of een onmiddellijk gevaar voor milieuschade heeft veroorzaakt, wordt financieel aansprakelijk gesteld. Dit moet exploitanten aansporen om maatregelen te treffen en praktijken te ontwikkelen om het risico op milieuschade zo klein mogelijk te houden. Zo wordt de kans dat zij geconfronteerd worden met financiële consequenties van hun aansprakelijkheid verkleind. Zie in dit verband overweging 2 van Richtlijn milieuaansprakelijkheid.

Taak decentrale overheden

In Nederland spelen decentrale overheden een belangrijke rol in de controle op het naleven van milieuaansprakelijkheidsregels. Zij zijn nauw betrokken bij de handhaving van het beginsel dat  ‘de vervuiler betaalt’. De taak van decentrale overheden is namelijk om vervuiling te voorkomen, de verantwoordelijke vervuilers zelf de schade te laten herstellen of hen ervoor laten betalen. Meer informatie over de rol van decentrale overheden in de bescherming van het milieu leest u op onze pagina over milieubeheer.

Biedt het optreden van de overheid onvoldoende bescherming, dan kunnen er acties ondernomen worden door belangengroeperingen. Zij kunnen besluiten van overheden aanvechten voor de rechter. In artikel 13 van de Richtlijn milieuaansprakelijkheid is het recht op toegang tot een procedure voor een rechtbank of een andere onafhankelijke en onpartijdige overheidsinstantie neergelegd om besluiten, het handelen of het verzuim van de bevoegde instantie te toetsen. Personen zoals omschreven in artikel 12 hebben dit recht. Dit kunnen bijvoorbeeld natuurlijke personen of rechtspersonen zijn die milieuschade lijden of dreigen te lijden of stellen (sub a) dat een inbreuk is gemaakt op een recht (sub c), maar ook ngo’s die milieubescherming bevorderen en voldoen aan voorschriften gesteld in nationale wetgeving kunnen een “voldoende belang hebben bij de besluitvorming inzake de schade” (sub b) en daarom dit recht genieten. De lidstaat bepaalt wat een voldoende belang is en wat een inbreuk op een recht vormt.

Daarnaast kunnen lidstaten aansprakelijk worden gesteld via een inbreukprocedure door de Europese Commissie voor het niet nakomen van verplichtingen op grond van Europees recht. Wanneer deze inbreuk is gepleegd door een decentrale overheid, is de centrale overheid, het Rijk, verantwoordelijk. Meer over de aansprakelijkheid van decentrale overheden leest u op onze pagina over toezicht en naleving.

Zo is er in 2020 een inbreukprocedure tegen Nederland gestart voor het niet nakomen van de verplichtingen op grond van de Richtlijn milieuaansprakelijkheid. De Europese Commissie is van mening dat Nederland de Richtlijn niet correct heeft omgezet in nationale wetgeving. Daarom heeft zij in juli 2020 een ingebrekestelling gestuurd naar Nederland.

Naar aanleiding van deze ingebrekestelling stelde de Nederlandse overheid een wijziging van de Wet milieubeheer voor. Deze wijziging biedt meer verduidelijking op bepaalde punten, zoals wie aan het bevoegde gezag kan vragen om over te gaan tot actie bij (dreigende) milieuschade. Verder maakt het wetsvoorstel het voor mensen die milieuschade dreigen te lijden mogelijk om beroep te doen tegen een beschikking. De Eerste Kamer moet de wijziging nog aannemen. Mocht dat gebeuren, dan kan de wet ondertekend worden door de Koning en de minister. Na publicatie in het Staatsblad, treedt de wet dan in werking.

Meer informatie