Praktijkvraag

Laatste update: 26 september 2023

Door:

In berichtgeving lees ik regelmatig over de (voortgang van) procedures van voorstellen van de Europese Commissie voor nieuwe EU wetgeving, bijvoorbeeld in de vorm van voorstellen voor een nieuwe Europese richtlijn. Daar komen onder andere termen zoals ‘’eerste en tweede lezing’’ en ‘’triloog’’ aan bod. Wat betekenen deze termen? En hoe verloopt de procedure van totstandkoming van nieuwe Europese richtlijnen en verordeningen?
Antwoord in het kort:

Het merendeel van Europese wetgeving wordt vastgesteld volgens de gewone wetgevingsprocedure. Deze procedure houdt in dat de Europese Commissie eerst een voorstel doet voor nieuwe EU-wetgeving. Het Europees Parlement en de Raad van Ministers besluiten vervolgens over dit Commissievoorstel in opeenvolgende lezingen waarin de standpunten van het Parlement en de Raad worden uitgewisseld. In de praktijk blijkt dat de Commissie, het Parlement en de Raad hierbij vaak ook het instrument van informele trilogen gebruiken om sneller tot besluitvorming te komen waardoor het Europees wetgevingsproces sneller wordt afgerond.

Besluitvorming in de EU

De gewone besluitvormingsprocedure

De standaard besluitvormingsprocedure om nieuwe EU-wetgeving, zoals een EU-verordening, -richtlijn of -besluit, vast te stellen is de gewone wetgevingsprocedure. Deze besluitvormingsprocedure stond voorheen bekend als de codecisie-procedure maar is herzien door het Verdrag van Lissabon in 2009. De meerderheid van EU-wetgeving wordt via de gewone wetgevingsprocedure vastgesteld. Zo werd 91% van alle EU-wetgevingsvoorstellen in de periode 2014-2016 aangenomen via de gewone wetgevingsprocedure.

In artikel 289 lid 1 van het EU-Werkingsverdrag (VWEU) staat de gewone wetgevingsprocedure beschreven. Dit artikel bepaalt dat de Europese Commissie een voorstel doet voor nieuwe EU-wetgeving en dit voorstel vervolgens opstuurt naar het Europees Parlement (hierna het Parlement) en de Raad van Ministers (hierna de Raad). Het Parlement en de Raad besluiten vervolgens gezamenlijk over het voorstel van de Europese Commissie. Een voorbeeld van een Commissievoorstel dat via de gewone besluitvormingsprocedure is behandeld betreft het afvalpakket. Het afvalpakket bestond uit vier wetgevingsvoorstellen van de Commissie, die uiteindelijk na de onderhandelingen tussen Parlement en de Raad in hun gezamenlijke besluitvorming zijn goedgekeurd.

De bijzondere besluitvormingsprocedure

Naast de gewone wetgevingsprocedure stelt het werkingsverdrag in artikel 289 lid 2 dat in specifieke gevallen, bepaald door de EU-verdragen, een bijzondere wetgevingsprocedure van toepassing kan zijn bij de vaststelling van nieuwe EU-wetgeving. Deze bijzondere wetgevingsprocedure heeft verschillende varianten en verschilt van de gewone wetgevingsprocedure in de mate van beslissingsbevoegdheid en de wijze waarop de Raad en Parlement betrokken zijn bij het proces. Een voorbeeld van een Commissievoorstel dat via een bijzondere wetgevingsprocedure is behandeld, is het Europees meerjarig financieel kader (MFK). Artikel 312 VWEU bepaalt dat het MFK wordt vastgesteld via een bijzondere wetgevingsprocedure. Dit betekent dat de Raad alleen besluit en slechts de goedkeuring van het Europees Parlement nodig heeft. Concreet betekent dit dat het Parlement geen wijzigingen kan voorstellen in dit specifieke besluitvormingsproces.

Proces gewone wetgevingsprocedure

In artikel 294 VWEU wordt het proces van de gewone wetgevingsprocedure nader beschreven. Dit proces start wanneer de Commissie een voorstel voor nieuwe EU-wetgeving formuleert en dit voorstel gelijktijdig naar het Europees Parlement en de Raad stuurt (artikel 294 lid 1 VWEU). De Commissie is daarmee de enige EU-instelling die voorstellen voor nieuwe EU-wetgeving kan doen (artikel 17 lid 2 Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU)). Na toezending van het Commissievoorstel aan de Raad en het Parlement begint het proces van ‘lezingen’ waarin de twee medewetgevers (Raad en Parlement) pogen overeenstemming te bereiken over de voorgestelde tekst.

Eerste lezing en het Europees Parlement

In de gewone wetgevingsprocedure is het Parlement, nadat de Commissie haar voorstel heeft toegezonden, het eerst aan zet. In de eerste lezing stelt het Parlement zijn standpunt over het voorstel vast. In de praktijk betekent dit dat het Parlement eerst een parlementaire commissie en een rapporteur toewijst om het voorstel uitgebreid te bekijken en te bespreken. Hierna stelt de rapporteur binnen de parlementaire commissie een rapport op over het Commissievoorstel dat binnen de parlementaire commissie draagvlak heeft. Het Commissievoorstel en het parlementaire rapport worden vervolgens voorgelegd aan het volledige Europees Parlement in een plenaire vergadering. Het Parlement zal dan stemmen over haar positie ten aanzien van het commissievoorstel en deze vaststellen als eerste lezing bij een eenvoudige meerderheid (artikel 231 VWEU).

Het Parlement kan in deze eerste lezing het commissievoorstel:

  • afwijzen;
  • goedkeuren; of
  • goedkeuren met wijzigingen.

De mogelijkheid tot het afwijzen van een Commissievoorstel door het Parlement in de eerste lezing is niet geregeld in artikel 294 VWEU. Het Parlement is echter van mening dat dit wel wettelijk geregeld is, omdat het Parlement formeel in de tweede lezing wel een voorstel mag afwijzen. In de praktijk is het dan ook wel eens voorgekomen dat het Parlement een voorstel al in de eerste lezing verwerpt. Dit is echter vrij uitzonderlijk en komt niet vaak voor.

Eerste lezing en de Raad van Ministers

Nadat het Parlement haar positie over het Commissievoorstel heeft vastgesteld in eerste lezing is het aan de Raad om over de positie van het Parlement een standpunt in te nemen. Voordat de Raad als EU-instelling een positie inneemt over het standpunt van het Parlement zal via verschillende voorbereidende werkzaamheden het Commissievoorstel besproken worden. In de praktijk gebeurt dit al gelijk nadat de Commissie het wetgevingsvoorstel heeft toegestuurd en voordat het Parlement haar positie heeft vastgesteld in een eerste lezing. Deze interne beraadslagingen vinden plaats op drie verschillende niveaus binnen de Raad:

  • Raadswerkgroepen;
  • Comité van permanente vertegenwoordigers van de lidstaten (Coreper);
  • Raadformaties (ministerieel niveau)

De rol van de Raadswerkgroepen is om het werk van het Coreper voor te bereiden en het commissievoorstel te bestuderen. Daarna is het de taak van de (assistent)vertegenwoordigers uit het Coreper, ook wel bekend als de ambassadeurs van de lidstaten, om de beraadslaging op ministerieel niveau binnen een zogenaamde Raadsformatie voor te bereiden. Een Raadsformatie is een samenstelling van de Raad op een specifiek thema bestaande uit ministers of staatssecretarissen die op dat thema namens hun lidstaat plaats nemen in de Raad. Formeel heeft het Coreper geen besluitvormingsmacht, maar speelt het wel een belangrijke rol in het uitwerken van akkoorden en compromissen tussen lidstaten die uiteindelijk zullen worden voorgelegd ter aanname in een raadsformatie. Binnen een Raadsformatie zal uiteindelijk een Raadsstandpunt worden ingenomen over het commissievoorstel en het betreffende standpunt van het Europees Parlement. De Raad kan het standpunt van het Parlement vervolgens goedkeuren of niet goedkeuren.

Wanneer de Raad van Ministers het standpunt van het Parlement goedkeurt, betekent dit dat het commissievoorstel – met de eventuele wijzigingen van het Parlement – is vastgesteld. Het voorstel voor nieuwe wetgeving is hiermee aangenomen en zal na publicatie in het Publicatie blad van de EU in werking treden. Bij het niet goedkeuren zal de Raad haar afwijkende standpunt vaststellen in een eerste lezing en zal de wetgevingsprocedure overgaan in een tweede lezing.

De tweede lezing, bemiddeling en derde lezing

Wanneer de Raad het standpunt van het Europees Parlement niet goedkeurt en met eigen wijzigingsvoorstellen komt in een eerste lezing dan zal het Europees Parlement hierover een positie moeten innemen in een tweede lezing (artikel 294 lid 7 VWEU). Het verschil met deze tweede lezing is dat het Parlement binnen drie maanden, met een uitloop van één maand, een standpunt moet formuleren. Wanneer het Europees Parlement er voor kiest om wederom met wijzigingen te komen dan zal het Europees Parlement deze wijzigingen met het commissievoorstel opnieuw naar de Raad van Ministers moeten sturen.

Mocht de Raad niet akkoord gaan met deze nieuwe wijzigingen van het EP dan wordt er een Bemiddelingscomité bijeen geroepen (artikel 294 lid 8 VWEU). Dit comité bestaat uit vertegenwoordigers van de Raad en het Parlement en heeft de taak om binnen zes weken, met een eventuele verlenging van twee weken, een compromis te bereiken (artikel 294 lid 10 VWEU). Wanneer dit compromis tussen de vertegenwoordigers van beide EU-instellingen is bereikt dan hebben de Raad en het Europees Parlement nog eens zes weken de tijd om het bereikte compromis binnen beide instellingen in een derde lezing aan te nemen (artikel 294 lid 13 VWEU). Er kunnen in deze derde lezing geen wijzingen meer worden voorgesteld.

De Triloog: de modus operandi van het Parlement en de Raad

De hierboven beschreven procedure van meerdere ‘lezingen’ in de gewone wetgevingsprocedure is in de verdragen opgesteld om een proces te faciliteren om overeenstemming tussen de twee EU-medewetgevers (Raad en het Europees Parlement) te bereiken. De recente praktijk laat echter zien dat deze formalistische benadering van meerdere lezingen vaak niet effectief is om te komen tot snelle Europese besluitvorming en wordt daarom niet altijd meer in zijn geheel toegepast. In veel gevallen gebruiken het Europees Parlement, de Raad van Ministers en de Europese Commissie het informele instrument van de triloog om op een soepele manier tot een gezamenlijk standpunt en uiteindelijk besluitvorming te komen ten aanzien van nieuwe commissievoorstellen. In een gemeenschappelijke verklaring aangehecht aan het Verdrag van Amsterdam is nader beschreven hoe de Europese Commissie, het Europees Parlement en de Raad van Ministers in de praktijk dit proces van triloog uitvoeren.

Zoals nader beschreven in deze verklaring en zoals blijkt uit de praktijk vinden deze trilogen met name plaats binnen een informeel kader en kunnen deze op verschillende momenten plaatsvinden in het Europees wetgevingsproces. De triloogbijeenkomsten worden bijgewoond door vertegenwoordigers van de drie betrokken EU instellingen (Commissie, Parlement en Raad) die in overeenstemming met de regels van elke instelling worden gemandateerd om namens die instelling te onderhandelen over een gedeeld standpunt ten aanzien van het commissievoorstel. Dit betekent in de praktijk dat er al een compromis kan worden bereikt tussen het Parlement en de Raad voor of na een eerste lezing. Hiermee zijn dergelijke gewone wetgevingsprocedures al afgerond voordat deze procedures een tweede- of derde lezing bereiken.

Rol adviesorganen

Naast het Europees Parlement en de Raad van Ministers als medewetgevers zijn er diverse organen die een adviserende rol spelen in de gewone wetgevingsprocedure  ten aanzien van specifieke beleidsterreinen. Dit zijn:

Het CvdR is bevoegd om advies te geven op EU zaken vanuit een lokaal en regionaal perspectief. Deze opinies worden opgesteld omdat op bepaalde beleidsterreinen dit verplicht is volgens de verdragen. De Europese Commissie is verplicht om een opinie te vragen van het CvdR wanneer de Commissie voorstellen doet op het terrein van:

Daarnaast kan het CvdR ook opinies over Commissievoorstellen opstellen op verzoek van de Europese Commissie of op eigen initiatief.