Introductie
In de twee gevoegde Roemeense zaken heeft de Advocaat-Generaal (AG) geconcludeerd dat een subsidie dient te worden terugbetaald bij schendingen van nationale aanbestedingsregels. Aanbestedende diensten handelen in dat geval volgens de AG bij de uitgaven van Europese subsidiegelden in strijd met het beginsel van goed financieel beheer.
Conclusie AG Bot, EU 14 Januari 2016, Județul Neamț en Județul Bacău tegen Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice
Gevoegde Zaken C-260/14 en C-261/14
Beleidsdossier en thematiek
Aanbesteden
Regionaal Beleid en Structuurfondsen
Samenvatting feiten
Twee lokale Roemeense overheidsinstanties hebben EFRO financiering gekregen van de Roemeense Management Autoriteit (MA). Deze twee lokale Roemeense overheidsinstanties hebben een opdracht aanbesteed voor de uitvoering van twee concrete acties: de renovatie van een onderwijscentrum en het herstel van een districtsweg. De Roemeense MA stelt dat beide aanbestedingen in strijd zijn met de nationale aanbestedingswetgeving. Dit omdat in het eerste geval wordt er gebruik gemaakt van ongeschikte technische specificaties, in het tweede geval van ongeoorloofde beroepskwalificaties.
De Roemeense MA stelt dat de waarde van beide opdrachten onder de Europese drempelwaarden ligt, waardoor de Europese Aanbestedingsrichtlijn 2004/18 (oud) niet van toepassing was. Hierdoor moet het nationale aanbestedingsrecht gevolgd worden.
Voor beide projecten wordt door de MA bij haar controle van de EFRO subsidiëring een onregelmatigheid van de uitgaven van de subsidie vastgesteld, omdat er in strijd is gehandeld met de nationale aanbestedingsregels. Vervolgens wordt er een financiële correctie doorgevoerd. Vijf procent van de uitgekeerde subsidie wordt teruggevorderd bij elk van de partijen door de MA. Neamț en Bacău hebben daarop beroep ingesteld tegen deze financiële correcties.
Rechtsvraag
De nationale rechter heeft de twee zaken gevoegd, omdat uit de zaken vier dezelfde vier prejudiciële vragen voortkomen, deze luiden:
- De ESIF regels stellen voorschriften over wat te doen bij constatering van onregelmatigheden van subsidie uitgaven. Dient naast schending van Europese aanbestedingsregels, ook schending van nationale aanbestedingsregels bij uitgaven van EFRO gesubsidieerde projecten te leiden tot een onregelmatigheid in de zin van de Europese verordening 2988/95 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de EU (Europese begrotingsverordening, dan wel de Europese verordening 1083/2006 betreffende het regelgevend kader voor de structuur- en investeringsfondsen (ESIF verordening)?
2. Indien dit het geval is, hoe dienen deze onregelmatigheden door schending van nationale aanbestedingsregels dan te worden gecorrigeerd? Door middel van administratieve maatregelen of een administratieve sancties als gedefinieerd in de Europese begrotingsverordening?
De derde en vierde prejudiciële vraag worden niet door de AG behandeld, omdat de financiële correcties die door de Roemenië zijn vastgesteld kwalificeren als administratieve maatregel en niet als administratieve sancties. Sancties mogen namelijk alleen door de MA worden opgelegd indien de fout te wijten is aan de subsidie ontvangende partij, voor maatregelen is geen dergelijke clausule.
Samenvatting uitspraak
Met betrekking tot de eerste prejudiciële vraag:
Het begrip onregelmatigheid
De AG concludeert dat de bewoordingen van het begrip ‘onregelmatigheid’ in de Europese begrotingsverordening en de ESIF verordening onderling licht van elkaar af wijken. De AG noemt dat het Hof in 2014 in het Somvao-arrest heeft geoordeeld dat de tekst van de Europese begrotingsverordening een algemene regeling invoert om de financiële belangen van de Unie te beschermen tegen onregelmatigheden. Hij vervolgt dat art. 2 lid 7 van de ESIF verordening daarentegen een aangepaste versie behelst van het begrip ‘onregelmatigheid’. Dit met het oog op coherentie en juridische duidelijkheid wat de werking en de beginselen betreft die eigen zijn aan het structuurbeleid.
Invulling begrip onregelmatigheid – goed financieel beheer
Volgens de AG dient het criterium inzake de schending van het Unierecht voor onregelmatigheden in de zin van de ESIF regels ruim te worden uitgelegd. Het omvat zowel de inbreuken op het Unierecht stricto sensu, als de inbreuken op de nationale wetgeving inzake de toepassing van het Unierecht.
De AG beargumenteert dat voor zover voor EFRO subsidies gebruik wordt gemaakt van de financiële middelen van de Unie, de subsidieontvanger het beginsel van goed financieel beheer in acht dient te nemen. Dit beginsel vereist dat de begrotingskredieten van de subsidieontvanger in overeenstemming met de uit de ESIF regels voortvloeiende beginselen van spaarzaamheid, doelmatigheid en doeltreffendheid worden gebruikt. De AG bepleit dat bij inbreuken op het nationale aanbestedingsrecht wordt het Europese beginsel van goed financieel beheer door de aanbestedende diensten geschonden.
Met betrekking tot de tweede prejudiciële vraag:
Administratieve sanctie of administratieve maatregel
De tweede vraag gaat over de precieze aard van financiële correcties die door de MA worden opgelegd in het kader van de EFRO subsidie voor geconstateerde schendingen van het nationale aanbestedingsrecht. De AG volgt wederom de redenatie uit het Somvao-arrest, waarin is bepaald dat “de verplichting om een door een onregelmatige praktijk ten onrechte verkregen voordeel terug te betalen […] geen sanctie vormt, maar het loutere gevolg is van de vaststelling dat niet is voldaan aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor het uit de Unieregeling voortvloeiende voordeel”. Er is volgens de AG in deze zaak dus sprake van een administratieve maatregel.
De derde en vierde prejudiciële vragen worden niet door de AG behandeld, omdat de financiële correcties die door de Roemenië zijn vastgesteld kwalificeren als administratieve maatregel en niet als administratieve sancties.
Rechtswaarde uitspraak Advocaat Generaal
Voor iedere zaak die bij het Europese Hof van Justitie aanhangig wordt gemaakt, wordt beoordeeld of een zogeheten Advocaat-Generaal bij het Hof een conclusie moet uitbrengen voordat het Hof een uiteindelijke beslissing neemt. De AG brengt alleen advies uit wanneer het Hof van mening is dat in de onderhavige zaak een nieuwe rechtsvraag aan de orde is. Een AG wordt door regeringsleiders voor een periode van zes jaar benoemd en is volstrekt onafhankelijk. Zij zijn aanwezig tijdens de openbare terechtzitting en leggen daarna een ‘met redenen omklede conclusie’ voor aan het Hof. Het onderzoek naar de totstandkoming van de conclusie is breder dan de feiten van de zaak en gaat vaak in op de algemene juridische principes. De conclusies zijn echter niet bindend voor het Hof, al worden ze in de praktijk wel vaak opgevolgd en zij worden samen met het arrest gepubliceerd.
Decentrale relevantie
In Nederland is er voor de periode 2014-2020 voor meer dan €1,7 miljard aan budget beschikbaar gesteld binnen de ESIF structuurfondsen. Een deel van dit geld wordt vervolgens door Nederlandse decentrale overheden uitgegeven bij de totstandkoming van overheidsprojecten. Daarbij komen ook regelmatig nationale aanbestedingsvraagstukken aan de orde. De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van Europese structuurfondsenbeleid ligt expliciet bij de lidstaten en decentrale overheden zelf. Deze situatie kan zich in de Nederlandse decentrale praktijk ook voordoen.
Als het Hof het advies van de AG opvolgt en de juridische redeneringen overneemt, betekent dat dat in de praktijk dat ook overtreding van nationale aanbestedingsregels moet leiden tot terugvordering van verleende Europese fondsen. Wanneer de uitspraak van het Hof zal komen, is nog niet bekend. Wanneer de uitspraak wordt gepubliceerd, kunt u deze vinden op onze website.
Meer informatie
Aanbesteden, Kenniscentrum Europa Decentraal
Regionaal Beleid en Structuurfondsen, Kenniscentrum Europa Decentraal
EU-fondsenwijzer, Kenniscentrum Europa Decentraal
Verordening 1083/2006, Eur-lex
Verordening 2988/95, Eur-lex
Gevoegde Zaken C-260/14 en C-261/14
