Als gevolg van de vluchtelingenstroom die naar aanleiding van de oorlog in Oekraïne op gang is gekomen wordt momenteel een groot aantal vluchtelingen onder de EU-lidstaten verdeeld. Gemeenten in Nederland hebben een verantwoordelijkheid voor de opvang van vluchtelingen. Ook onze gemeente biedt opvang voor vluchtelingen aan. Moet onze gemeente goederen en diensten die zij inkoopt voor de opvang van vluchtelingen Europees aanbesteden en kunnen wij hierbij gebruik maken van een versnelde procedure of dwingende spoed?
Antwoord in het kort
Ja, in beginsel zijn overheidsopdrachten voor goederen en diensten gerelateerd aan de opvang van Oekraïense vluchtelingen aanbestedingsplichtig als de geraamde waarde evenveel als de Europese drempelwaarde is of daarboven uitkomt. Diensten voor de opvang van vluchtelingen kunnen ook onder het regime voor zogenaamde sociale en andere specifieke diensten vallen, zoals bij hoteldiensten.
In beginsel bent u gebonden aan de wettelijke termijnen van de openbare- of niet-openbare aanbestedingsprocedure. In het geval van een urgente situatie kunt u een beroep doen op een versnelde procedure. Van een onderhandelingsprocedure zonder bekendmaking kunt u enkel gebruik maken in het geval van dwingende spoed, waar zeer strenge eisen aan ten grondslag liggen.
Overheidsopdracht
Voor de toepassing van de aanbestedingsrichtlijnen is van belang dat er sprake is van een overheidsopdracht. Een overheidsopdracht wordt in artikel 2 sub 5 e.v. van Richtlijn 2014/24 gedefinieerd als:
- een schriftelijke overeenkomst onder bezwarende titel;
- die tussen één of meer ondernemers en één of meer aanbestedende diensten zijn gesloten;
- en die betrekking hebben op de uitvoering van werken, de levering van producten of de verlening van diensten.
De bezwarende titel houdt in dat het gaat om een tweezijdige verbintenis. Dit betekent dat er een op geld waardeerbare tegenprestatie door de aanbestedende dienst aan de opdrachtnemer wordt geleverd, in ruil voor de geleverde prestatie (zie HvJ EU 18 januari 2007, C-220/05 (Auroux), r.o. 45; HvJ EU 25 maart 2010, C-451/08 (Helmut Müller), r.o. 48). Wanneer een gemeente als aanbestedende dienst dergelijke overeenkomsten sluit met ondernemers, die bijvoorbeeld producten of diensten leveren in het kader van vluchtelingenopvang, kan er dus sprake zijn van een (Europees) aanbestedingsplichtige opdracht.
Diensten rondom de opvang van vluchtelingen
Voor de opvang van Oekraïense vluchtelingen zijn verschillende diensten nodig. Denk bijvoorbeeld aan diensten voor het verzorgen van voedsel, onderdak, medische en psychologische hulp of vervoer. Alle mogelijke diensten die aanbesteed kunnen worden zijn opgenomen in de zogenaamde CPV-verordening.
CPV-codes die in deze gevallen door de gemeente gebruikt zouden kunnen worden zijn bijvoorbeeld:
- cateringdiensten (55520000-1);
- diverse gezondheidszorgdiensten (85140000-2);
- hoteldiensten (55100000-1);
- huisvestingsdiensten (70333000-4);
- maatschappelijke dienstverlening waarbij onderdak wordt verschaft (85311000-2);
- personenvervoer zonder dienstregeling (60140000-1); en
- verhuur van gemeubileerde accommodatie voor kortstondig verblijf (55250000-7).
Dit zijn CPV-codes van verschillende soorten diensten: reguliere diensten of sociale en andere specifieke diensten.
Sociale en andere specifieke diensten
Richtlijn 2014/24 onderscheidt in artikel 74 e.v. verschillende sociale en andere specifieke diensten (SAS-diensten). Om te kunnen bepalen welke aanbestedingsprocedures hier moeten of kunnen worden gevolgd, is het voor de gemeente van belang om te bepalen of de diensten die de gemeente voor de opvang van vluchtelingen aanschaft behoren tot de categorie reguliere diensten of SAS-diensten. Vervolgens moet worden bepaald wat het toepasselijke aanbestedingsregime is. Voor SAS-diensten geldt namelijk het verlicht aanbestedingsregime en een hoger drempelbedrag van € 750.000,-. Hier kunt u meer over lezen in deze praktijkvraag.
Diensten voor de opvang van vluchtelingen vallen mogelijk onder de SAS-diensten. CPV-codes die bij deze diensten gebruikt zouden kunnen worden, zijn bijvoorbeeld:
- maatschappelijke dienstverlening waarbij onderdak wordt verschaft (85311000-2);
- maatschappelijke dienstverlening waarbij geen onderdak wordt verschaft (85312000-9);
- maatschappelijke diensten (85310000-5);
- maatschappelijke en aanverwante diensten (85300000-2);
- diverse gezondheidszorgdiensten (85140000-2).
Deze diensten zijn ook terug te vinden in het overzicht CPV-codes met SAS-diensten van PIANOo.
Opdrachten voor werken en leveringen
Voor de opvang van Oekraïense vluchtelingen zijn wellicht ook opdrachten voor leveringen en werken noodzakelijk. Op deze opdrachten kunnen de Europese aanbestedingsregels ook van toepassing zijn. Denk bijvoorbeeld aan opdrachten voor het bouwen van accommodaties voor vluchtelingenopvang (werken) of opdrachten voor het aanschaffen van materiaal zoals bedden en slaapgerei (leveringen).
Opdrachten voor werken
Voor het huisvesten van vluchtelingen kan het noodzakelijk zijn dat gebouwen worden gehuurd, bestaande gebouwen moeten worden aangepast of nieuwe gebouwen moeten worden gebouwd. Het ‘kaal’ huren van bestaande gebouwen valt over het algemeen niet onder de Europese aanbestedingsregels, zo volgt uit artikel 10 sub a Richtlijn 2014/24 (geïmplementeerd in artikel 2.24 sub b Aanbestedingswet 2012). Dit is anders als het gaat om het huren van hotelkamers. Wanneer de gemeente besluit om hotelkamers te huren om Oekraïense vluchtelingen te huisvesten zal het hotel doorgaan met het leveren van de diensten die het normaal levert, zoals beveiliging, schoonmaken en de verzorging van maaltijden. Dergelijke hoteldiensten (55100000-1) vallen onder SAS-diensten, zoals ook blijkt uit het overzicht van PIANOo. Wanneer de opdrachtwaarde dan boven het drempelbedrag van € 750.000,- uitkomt geldt hiervoor wel een aanbestedingsplicht.
Ook wanneer het gaat om opdrachten voor de renovatie van bestaande gebouwen of het bouwen van nieuwe gebouwen kan er een aanbestedingsplicht zijn wanneer het drempelbedrag voor werken wordt overschreden.
Opdrachten voor leveringen
Bij de opvang van vluchtelingen zijn vaak verschillende opdrachten voor leveringen aan de orde. Hierbij kan het gaan om de aanschaf van tenten, containers, kleding, dekens, bedden, voedsel, etc. Ook hier geldt: wanneer de geraamde waarde van een dergelijke opdracht van de gemeente gelijk is aan het drempelbedrag of hoger, dan moet een gemeente de Europese aanbestedingsrichtlijnen toepassen.
Urgente situaties of dwingende spoed
Bij aanbestedingen met betrekking tot de opvang van vluchtelingen moeten in beginsel de wettelijke minimumtermijnen van de aanbestedingsprocedures worden aangehouden. De minimum termijn met betrekking tot de verzoeken tot deelname is normaliter 50 dagen in de openbare procedure en 30 dagen in de niet-openbare procedure. De termijn met betrekking tot de inschrijvingen is normaliter 40-45 dagen.
In het geval van de opvang van vluchtelingen kan het echter zo zijn dat de minimumtermijnen onverenigbaar zijn met de urgentie van de situatie. In deze gevallen kunt u mogelijk gebruik maken van een versnelde procedure of een onderhandelingsprocedure zonder bekendmaking.
Versnelde procedure
in het geval van een urgente situatie kunt u mogelijk gebruik maken van een versnelde procedure. Dit is vastgelegd in artikel 2.74 Aanbestedingswet 2012 en artikel 27(3) en 28(6) Richtlijn 2014/24. De versnelde procedure kunt u alleen toepassen bij bepaalde procedures met voorafgaande bekendmaking, te weten de openbare procedure, de niet-openbare procedure en de mededingingsprocedure met onderhandeling. Er bestaat dus geen versnelde variant bij de concurrentiegerichte dialoog en het innovatiepartnerschap. Een versnelde procedure moet op verzoek van een ondernemer schriftelijk gemotiveerd kunnen worden.
De versnelde procedure komt van pas indien de wettelijke minimumtermijnen van de (niet-)openbare aanbestedingsprocedures te lang zijn in relatie tot de urgentie van de situatie, maar er geen sprake is van dwingende spoed. In het geval u zich kunt beroepen op een versnelde procedure gelden de volgende termijnen, zowel voor de openbare als niet-openbare procedures:
- een termijn voor ontvangst van de verzoeken tot deelname vaststellen van ten minste 15 dagen, te rekenen vanaf de verzenddatum van de aankondiging van de opdracht (art. 28 lid 6 aanhef en sub a Richtlijn 2014/24 en art. 2.74 aanhef en sub b Aanbestedingswet 2012);
- een termijn voor ontvangst van de inschrijvingen vaststellen van ten minste 10 dagen, te rekenen vanaf de verzenddatum van de uitnodiging tot inschrijving (art. 28 lid 6 aanhef en sub b Richtlijn 2014/24 en art. 2.74 aanhef en sub c Aanbestedingswet 2012).
De versnelde procedure kan bijvoorbeeld van pas komen indien er op korte termijn nieuwe opvang plekken moeten worden gerealiseerd, of indien er urgent onderhoud nodig is aan bestaande woningen.
Dwingende spoed
Als er sprake is van een onvoorziene gebeurtenis waardoor het ook niet mogelijk is om de termijnen van de versnelde procedure te volgen kan een aanbestedende dienst zich in uitzonderlijke gevallen beroepen op dwingende spoed. Op basis van deze grond kan de aanbestedende dienst gebruik maken van een onderhandelingsprocedure zonder bekendmaking, zoals genoemd in artikel 32 lid 2 sub c Richtlijn 2014/24 en artikel 2.32 lid 1 sub c Aanbestedingswet 2012. Het argument van tijdgebrek voor het uitvoeren van een reguliere Europese aanbestedingsprocedure – die immers meer tijd in beslag zal nemen dan bijvoorbeeld een onderhandelingsprocedure – is geen dwingende spoed. Dwingende spoed is een restrictieve grondslag en mag enkel in absolute uitzonderingsgevallen worden ingeroepen (ECLI:NL:RBSGR:2012:BX6664). Hierbij moet aan de volgende cumulatieve voorwaarden worden voldaan:
- De dwingende spoed moet onverenigbaar zijn met de termijnen van andere procedures (de openbare, niet-openbare en onderhandelingsprocedure met voorafgaande bekendmaking);
- Er moet een causaal verband zijn tussen de dwingende spoed en de onvoorziene omstandigheden;
- De omstandigheid waarop een beroep wordt gedaan mag niet te wijten zijn aan de aanbestedende diensten zelf.
Een beroep doen op dwingende spoed kan enkel in uitzonderlijke gevallen. Vlak na het uitbreken van de oorlog in Oekraïne is deze grondslag veelal gebruikt is door aanbestedende diensten. Echter kan de grote toestroom van vluchtelingen uit dit gebied niet langer als enkelvoudige reden voor dwingende spoed gevoerd worden. Aangezien de toestroom al geruime tijd hoog is, is deze situatie niet langer onvoorzien.
Meer informatie
Aanbesteden, Kenniscentrum Europa Decentraal
Dwingende Spoed, Kenniscentrum Europa Decentraal
Drempelwaarden, Kenniscentrum Europa Decentraal
Onderhandelingsprocedure zonder bekendmaking, Kenniscentrum Europa Decentraal
Werk, levering of dienst, Kenniscentrum Europa Decentraal
FAQs Oekraïne, Kenniscentrum Europa Decentraal
