Afgelopen woensdag (27 maart 2019) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State uitspraak gedaan in de Decathlon-zaak. De Afdeling oordeelde dat het college van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland opnieuw moet beslissen of het voor twee grootschalige sportwinkels van Decathlon een uitzondering maakt op de provinciale brancheringsregeling. De Afdeling bestuursrechtspraak greep hierbij terug op de antwoorden van het Europese Hof van Justitie in de zaak Visser Vastgoed Beleggingen (‘Appingedam’).
Ontheffing voor Decathlon-winkel
De gemeenten Schiedam en Den Haag wilden beiden, in het kader van de realisering van de plangebieden van de bestemmingsplannen ‘Sportplaza Harga’ en ‘Forepark-Rhône’, detailhandelaar Decathlon toestaan daar winkels te openen. Omdat het hier gaat om grootschalige sportwinkels met zogeheten ‘try & buy’-zones waren de gemeenten van mening dat de Decathlon-winkels niet in de binnenstad gevestigd kunnen worden. Er is daarom aan het College van Gedeputeerde Staten van de provincie Zuid-Holland om een ontheffing van de brancheringsregeling verzocht die is vervat in artikel 2.1.4. lid 1 van de provinciale Verordening ruimte 2014. Dit artikel stelt dat detailhandel primair gevestigd moet worden binnen of direct aansluitend aan de winkelgebieden in de centra van steden en dorpen. De provincie heeft dit verzoek afgewezen en stelde daarbij dat er in dit geval geen bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan deze ontheffing verleend kan worden. Toen de gemeenten toch bestemmingsplannen vaststelden die de vestiging van de Decathlon-winkels mogelijk maakte, heeft de provincie de bestemmingsplannen geblokkeerd door middel van een reactieve aanwijzing.
Europese Dienstenrichtlijn
Schiedam en Den Haag (en betrokken appellanten) zijn het niet eens met het provinciebesluit en stellen dat artikel 2.1.4. van de Verordening ruimte 2014 onverbindend moet worden verklaard, omdat de bepaling onder andere in strijd zou zijn met de Europese Dienstenrichtlijn. De Dienstenrichtlijn zorgt ervoor dat dienstverleners in de EU zich in een andere EU-lidstaat kunnen vestigen of tijdelijk diensten kunnen verrichten. In Nederland is deze richtlijn omgezet in de Dienstenwet.
Toepassing van de Dienstenrichtlijn
Schiedam en Den Haag stellen dat de in artikel 2.1.4 van de Verordening ruimte 2014 vervatte brancheringsregeling een territoriale beperking is in de zin van artikel 15 lid 2 sub a Dienstenrichtlijn. Deze beperking is volgens de gemeenten in strijd met artikel 15 lid 3 Dienstenrichtlijn.
De Afdeling bestuursrechtspraak stelt allereerst vast dat artikel 15 Dienstenrichtlijn niet is omgezet naar nationaal recht, maar dat er toch rechtstreeks aan de voorwaarden van dat artikel kan worden getoetst. De Afdeling verwijst daarbij naar de uitspraak in Visser Vastgoed Beleggingen. Uit deze zaak volgt ook dat een brancheringsregeling in een bestemmingsplan aangemerkt kan worden als een ‘eis’, gericht tot dienstverrichters in de zin van de Dienstenrichtlijn. Omdat artikel 2.1.4. van Verordening ruimte 2014 doorwerkt in de gemeentelijke planregeling is de Afdeling van oordeel dat de richtlijnbepalingen over ‘eisen’ (artikel 15) van toepassing zijn.
Oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak
De Afdeling bestuursrechtspraak kijkt vervolgens of er voldaan is aan de voorwaarden van noodzakelijkheid en evenredigheid in de zin van artikel 15 lid 3 sub b en c Dienstenrichtlijn.
Noodzakelijkheid
Schiedam en Den Haag stellen dat de brancheringsregeling niet is gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang. Volgens de gemeenten ontbreekt het namelijk aan een aanvaardbare motivering. De Afdeling bestuursrechtspraak verwijst hier opnieuw naar Visser Vastgoed Beleggingen en stelt dat bij de noodzakelijkheidstoets wordt gekeken of het doel dat wordt ingeroepen ter rechtvaardiging van de bracheringsregeling een dwingende reden van algemeen belang vormt. De Afdeling oordeelt dat de doelen van de provincie, namelijk het streven naar behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum en het voorkomen van leegstand in het centrum, noodzakelijk zijn voor de bescherming van het stedelijk milieu en dus de bracheringsregeling rechtvaardigen. Dat is echter op zichzelf niet genoeg. Er moet ook nog worden gekeken of de regeling geschikt is om die doelen te dienen.
Evenredigheid
De evenredigheidstoets betreft de vraag of de brancheringsregeling geschikt is om de beoogde doelen van de provincie te bereiken. Uit eerdere rechtspraak van het Hof volgt dat er, voor het oordeel of een eis geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken, gekeken wordt of dat doel coherent en systematisch wordt nagestreefd. De Afdeling bestuursrechtspraak besteedt vervolgens veel aandacht aan de toets van de effectiviteit van de regeling om de nagestreefde doelen te bereiken. De Afdeling oordeelt dat de provincie niet inzichtelijk heeft gemaakt waarom de oorspronkelijk in artikel 2.1.4 lid 3 van de Verordening ruimte 2014 genoemde branches en goederen zijn uitgezonderd, maar alle overige branches en goederen niet. De verkoop van vergelijkbare goederen zal volgens de Afdeling geen wezenlijk andere effecten hebben op de stadscentra. Aangezien artikel 2.1.4 is aangepast – en de opsomming daarin niet meer limitatief is – is er bij de latere versies van de provinciale verordening geen sprake van strijd met de Dienstenrichtlijn.
Vervolgens bekijkt de Afdeling bestuursrechtspraak de latere versies van de provinciale verordening. In haar tussenuitspraak in Visser Vastgoed Beleggingen heeft de Afdeling aangegeven dat in dit soort gevallen een onderbouwing op basis van specifieke gegevens vereist is. Vervolgens moet beoordeeld worden of het betreffende bestuursorgaan (hier: het College van Gedeputeerde Staten) redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat de brancheringsregeling geschikt is om het beoogde doel te bereiken. De Afdeling stelt vast dat Zuid-Holland redelijkerwijs tot die conclusie heeft kunnen komen. Daarna stelt de Afdeling vast dat Zuid-Holland ook redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat de brancheringsregeling niet verder gaat dan nodig is en dat er geen andere, minder beperkende maatregelen zijn.
Nieuw besluit
De Afdeling stelt echter dat Zuid-Holland toch opnieuw op de verzoeken om ontheffing moet beslissen. De Afdeling komt tot dit oordeel op grond van de interpretatie van de algemene ontheffingsbevoegdheid van de Verordening ruimte 2014 in het licht van de Dienstenrichtlijn, zoals uitgelegd in Visser Vastgoed Beleggingen. Het college moet nu bij de afweging om ontheffing te verlenen, kijken naar de toepassing van de brancheringsregeling en of dit in een concreet geval ertoe zou leiden dat het doel dat met de Dienstenrichtlijn wordt beoogd (namelijk: het wegnemen van beperkingen van het dienstenverkeer in de EU) niet wordt bereikt. Dit is het geval als de weigering van een ontheffing – en de daarmee gepaard gaande specifieke beperking van het dienstenverkeer – niet bijdraagt aan de doelen van de brancheringsregeling. Totdat er een nieuw besluit is genomen, mogen Schiedam en Den Haag geen gebruik maken van de bestemmingsplannen voor de nieuwe sportwinkels.
Uitspraak over bestemmingsplan winkels bij voetbalstadion
De Afdeling bestuursrechtspraak deed op dezelfde dag ook uitspraak in de zaak over het bestemmingsplan ‘Forepark-A4-A12’ van de gemeente Den Haag. Ook hier had het College van Gedeputeerde Staten van de provincie Zuid-Holland een reactieve aanwijzing gegeven. In het in deze zaak bestreden besluit had de provincie bepaald dat de mogelijkheden die het bestemmingsplan bevatte voor (perifere) detailhandel niet voldeed aan de eigen Verordening ruimte 2013. De Afdeling kijkt ook hier naar de noodzakelijkheid en evenredigheid van de bepaling en komt tot de conclusie dat de reactieve aanwijzing voor het bestemmingsplan wegens strijdigheid met de Dienstenrichtlijn moet worden vernietigd.
Bron
Provincie Zuid-Holland moet opnieuw beslissen over sportwinkels buiten centrum Schiedam en Den Haag, persbericht Raad van State
Meer informatie
Dienstenrichtlijn, Kenniscentrum Europa Decentraal
Rechtspraak over de toepassing van de Europese Dienstenrichtlijn, factsheet Kenniscentrum Europa Decentraal
Schaarse vergunningen, factsheet VNG
Kleine detailhandel buiten het stadscentrum verbieden – Mag dat zomaar?, Kenniscentrum Europa Decentraal
Is het verbieden van kleine detailhandel buiten het stadscentrum in een bestemmingsplan toegestaan onder de Dienstenrichtlijn?, EUrrest Kenniscentrum Europa Decentraal
De toepassing van de Dienstenrichtlijn in vier recente uitspraken, nieuwsbericht Kenniscentrum Europa Decentraal
