Als gemeente hebben wij een vraag over steunverlening aan een regionale luchthaven. Wij overwegen de luchthaven te ondersteunen bij het moderniseren van hun infrastructuur. Kan hierbij sprake zijn van een grensoverschrijdend effect en dus van mogelijk verboden staatssteun?
Antwoord in het kort
Ja, staatssteun aan luchthavenondernemingen kan leiden tot een verstoring van de marktwerking en zorgt in beginsel voor een beperking van de interstatelijke handel. Regionale luchthavens concurreren steeds meer onderling, waardoor een grensoverschrijdend effect niet uit te sluiten is. Het is dus mogelijk dat de gemeente met de steunverlening staatssteun verleend. Er zijn verschillende mogelijkheden voor de gemeente om deze steun geoorloofd te verstrekken, bijvoorbeeld door aan te sluiten bij de Algemene Groepsvrijstellingsverordening (AGVV) of door een melding te starten bij de Europese Commissie.
Wanneer is er sprake van staatssteun?
Decentrale overheidsorganisaties die steun verlenen aan ondernemingen kunnen daarbij met de Europese staatssteunregels te maken krijgen. De staatssteunregels zijn neergelegd in de artikelen 107, 108 en 109 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU). Een maatregel levert pas staatssteun op als er aan alle voorwaarden van de cumulatieve criteria van het staatssteunverbod wordt voldaan.
- de steun wordt verleend aan een onderneming die een economische activiteit verricht;
- de steun wordt door staatsmiddelen bekostigd;
- deze staatsmiddelen verschaffen een economisch voordeel dat niet via normale commerciële weg zou zijn verkregen (non-marktconformiteit);
- de maatregel is selectief: het geldt voor één of enkele ondernemingen, een specifieke sector/regio;
- de maatregel vervalst de mededinging (in potentie) en (dreigt te) leiden tot een ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer in de EU.
Deze laatste voorwaarde betekent dat de financiële steun die door de staat wordt verleend, de mededingingspositie van de ontvanger in potentie moet kunnen versterken ten opzichte van de ondernemingen met wie zij grensoverschrijdend concurreert. In een aantal gevallen heeft de Europese Commissie geoordeeld dat er geen sprake was van staatssteun, omdat de steun slechts een zuiver lokaal effect had.
Grensoverschrijdend effect
De Commissie heeft in 2014 in de zaak Groningen Airport Eelde vastgesteld dat er sprake is van een toenemende concurrentie tussen (regionale) luchthavens onderling, waardoor luchthavens niet per definitie meer een publiek doel als toegankelijkheid en territoriale ontwikkeling bevorderen. Ze leven steeds meer commerciële doelstellingen na. Steun aan luchthavenondernemingen kan daarmee leiden tot een verstoring van de marktkrachten en zorgt mogelijk voor een beperking van de interstatelijke handel. Regionale luchthavens concurreren steeds meer om lagekostenmaatschappijen aan te trekken. Een grensoverschrijdend effect, zeker in de grensstreek, is daarom niet uit te sluiten.
Rechtmatig steun verlenen
Als de gemeente vaststelt dat er sprake is van staatssteun omdat aan alle voorwaarden is voldaan, geldt als uitgangspunt dat een steunmaatregel moeten worden aangemeld bij de Europese Commissie (artikel 108 lid 3 VWEU), tenzij een vrijstellingsverordening of andere uitzondering van toepassing is. Het aanmelden van steun bij de Europese Commissie is een complex en langdurig proces. Tevens geldt een “stand-still-verplichting”: de steun mag niet worden verleend totdat de Europese Commissie haar goedkeuring voor de steun heeft gegeven.
Het is daarom aan te raden andere manieren te onderzoeken waarop staatssteun zogezegd ‘staatssteunproof’ kan worden verleend. De gemeente kan bijvoorbeeld kijken naar de mogelijkheden die gebruik van de Algemene groepsvrijstellingsverordening (AGVV) biedt.
De Algemene Groepsvrijstellingsverordening
In de AGVV is bepaald dat steunmaatregelen die bijdragen aan bepaalde beleidsdoeleinden niet gemeld hoeven te worden aan de Europese Commissie. In dat geval volstaat een lichtere kennisgevingsprocedure. In 2017 is de AGVV uitgebreid met onder andere een nieuwe steuncategorie voor regionale luchthavens (artikel 56bis).
Een regionale luchthaven wordt gedefinieerd als een luchthaven met een gemiddelde jaarlijkse passagiersstroom van maximaal drie miljoen passagiers (artikel 2 lid 153). De steun die de gemeente kan verlenen kan zowel investeringssteun als exploitatiesteun omvatten en moet betrekking hebben op investeringen in de luchthaven infrastructuur. Verder worden er verschillende andere voorwaarden gesteld, bijvoorbeeld over de locatie van de gesteunde luchthaven en de gemiddelde jaarlijkse vrachtstroom. Ook mag de steun niet worden toegekend voor de verplaatsing van bestaande luchthavens, of de aanleg van een nieuwe passagiersluchthaven. Meer informatie leest u ook in dit Factsheet wijzigingen AGVV (2018).
Meldingsprocedure Europese Commissie
Als de steun aan de luchthaven niet binnen de kaders van de AGVV past, zal de gemeente de steun moeten aanmelden bij de Europese Commissie. In dat geval zal de Commissie beoordelen of de steunmaatregel verenigbaar is met de EU interne markt (artikel 108 VWEU). Aanmelding op basis van één van de kaderregelingen, richtsnoeren, mededelingen van de Europese Commissie, of op basis van de uitzonderingen in artikel 107 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU) vergroot de kans op goedkeuring.
De Commissie heeft in 2014 richtsnoeren voor staatssteun aan luchthavens en luchtvaartmaatschappijen opgesteld. Hierin wordt bijvoorbeeld aangegeven in welke gevallen een steunmaatregel aan luchtvaartmaatschappijen geen staatssteun betreft, en welke vormen van steun de Commissie verenigbaar met de EU interne markt zou kunnen vinden. De richtsnoeren worden mogelijk herzien – in januari 2019 heeft de Commissie aangegeven de Europese staatssteunregels uit het SAM-pakket te evalueren. Onderdeel van deze fitness check zijn ook de luchtvaart-richtsnoeren.
Meer informatie:
Vervoer: regionale luchthavens, kenniscentrum Europa decentraal
Staatssteun, kenniscentrum Europa decentraal
Staatssteun: luchtvaart, kenniscentrum Europa decentraal
Drieluik wijzigingen AGVV (Deel III): steun voor regionale luchthavens en zee- en binnenhavens, kenniscentrum Europa decentraal
Steun aan Groningen Airport goedgekeurd, kenniscentrum Europa decentraal
Steun aan lokaal vliegveld onverenigbaar met staatssteunregels, kenniscentrum Europa decentraal
