Het vierde criterium waar aan moet worden voldaan om van ‘staatssteun’ te spreken, is selectiviteit. Om aan dit criterium te voldoen, moet een overheidsmaatregel ‘bepaalde ondernemingen of bepaalde producties’ begunstigen. Wanneer is er sprake van selectiviteit? Het beleid van gemeenten, provincies en waterschappen beslaat per definitie al een bepaald deel van het nationale grondgebied en is daarmee bijna altijd selectief. Wat voor invulling moet er daarom worden gegeven aan het begrip ‘selectiviteit’ en welke factoren spelen hierbij een rol?
Wanneer is een overheidsmaatregel selectief?
Alleen de maatregelen waarmee een selectief voordeel wordt verleend aan bepaalde ondernemingen, categorieën van ondernemingen of bepaalde sectoren voldoen aan het criterium en vallen daarmee onder staatssteun. Een maatregel wordt al als voldoende selectief gezien wanneer niet alle economische ondernemingen of sectoren het voordeel van de maatregel kunnen genieten. Maatregelen met een zuiver algemene strekking kunnen daarentegen niet worden bestempeld als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1 VWEU.
Wat betreft het criterium selectiviteit kan er een onderscheid gemaakt worden tussen twee sub-vormen van selectiviteit: materiële selectiviteit en regionale selectiviteit.
Materiële selectiviteit
De materiële selectiviteit ziet toe op de vraag of de maatregel alleen geldt voor bepaalde (groepen van) ondernemingen of bepaalde economische sectoren in een bepaalde lidstaat. Een voorbeeld van een steunmaatregel die materieel gesproken selectief is, betreft bijvoorbeeld het verstrekken van steun aan een enkel museum. In dat geval ziet de steunmaatregel toe op een enkele onderneming. Een ander voorbeeld betreft het verlenen van steun aan ondernemingen die actief zijn binnen de landbouwsector. De steunmaatregel ziet daarmee toe op een bepaalde groep van ondernemingen binnen een bepaalde economische sector.
Binnen materiële selectiviteit spreekt men van ofwel de juro selectiviteit ofwel de facto selectiviteit.
Er is sprake van de juro selectiviteit indien een maatregel uitsluitend is bedoeld voor bepaalde ondernemingen, waarbij de toekenning voortvloeit uit juridische criteria, zoals alleen ondernemingen die actief zijn in bepaalde sectoren of alleen ondernemingen van een bepaalde grootte.
Er is sprake van de facto selectiviteit indien de criteria die bij de maatregel in kwestie horen weliswaar algemeen en objectief zijn geformuleerd, maar de maatregel alsnog door zijn vormgeving en inhoud één bepaalde groep ondernemingen (zoals in de voorbeelden hierboven genoemd) aanzienlijk begunstigt en bepaalde ondernemingen juist de kans ontneemt om in aanmerking te komen voor de steunmaatregel. Te denken valt bijvoorbeeld aan een steunmaatregel die alleen opgaat indien de onderneming in kwestie over aanzienlijke financiële middelen beschikt. De regels en vereisten omtrent materiële selectiviteit kunnen worden teruggevonden in hoofdstuk 5 van de Mededeling van de Europese Commissie betreffende het begrip ‘staatssteun’.
Selectiviteit door beoordelingsruimte van overheidsinstanties
Maatregelen die op het eerste gezicht algemeen van aard zijn en daarmee toepassing vinden op alle ondernemingen, kunnen eventueel toch aangemerkt worden als selectief. Dit is het geval wanneer de uitvoering van de desbetreffende maatregelen beperkt wordt door de beoordelingsruimte van bijvoorbeeld decentrale overheden. Denk hierbij aan het geval dat de criteria voor een steunmaatregel worden vervuld, maar dit niet automatisch met zich meebrengt dat er een beroep kan worden gedaan op de steunmaatregel, doordat het voldoen aan de criteria simpelweg niet automatisch dat recht met zich meebrengt. Dit recht volgt pas indien de betreffende instantie, zoals bijvoorbeeld de gemeente, dit recht toekent na het toepassen van haar beoordelingsbevoegdheid. Een voorbeeld is het uitvaardigen van een steunmaatregel die wordt verstrekt uit een algemeen fonds, gebaseerd op een algemene regeling. De keuze van de begunstigde onderneming ligt echter vooralsnog bij de decentrale overheid (zaak Kimberley). De uitoefening van een dergelijke beoordelingsbevoegdheid heeft als gevolg dat alleen bepaalde ondernemingen worden begunstigd, wat vervolgens doorgaans tot de conclusie leidt dat een maatregel selectief is.
Maar: ook in het geval van voorafgaande administratieve toestemming omtrent een maatregel, kan niet gesteld worden dat er automatisch sprake is van selectiviteit. Er is bijvoorbeeld geen sprake van selectiviteit op het moment dat de voorafgaande administratieve toestemming gebaseerd is op objectieve, niet-discriminerende criteria die vooraf kenbaar zijn. Hiermee kan een grens worden gesteld aan de beoordelingsvrijheid van bijvoorbeeld de gemeente. Het stelsel omtrent voorafgaande administratieve toestemming dient ook aan eisen te voldoen. Het stelsel moet namelijk berusten op gemakkelijk toegankelijke procedureregels die waarborgen dat de aanvraag van de betrokken ondernemers binnen een redelijke termijn objectief en onpartijdig zal worden behandeld, terwijl eventuele weigeringen bovendien in het kader van een beroep bij de rechtbank moeten kunnen worden betwist.
Steunmaatregelen die ruimer van aard zijn
Indien een steunmaatregel geldt voor alle ondernemingen die aan bepaalde criteria voldoen en waarmee de lasten worden verlicht welke die ondernemingen normaal gesproken moeten dragen (bijv. belastingvrijstellingen of vrijstellingen van sociale premies voor ondernemingen die aan bepaalde criteria voldoen), wordt het lastiger om de materiële selectiviteit van deze steunmaatregel vast te stellen. Het betreft dan namelijk een steunmaatregel die ruimer van aard is. In dat geval dient er een onderzoek middels een driestappenplan te worden toegepast. Het stappenplan wordt uiteengezet in paragraaf 5.2.3 van de Mededeling van de Europese Commissie betreffende het begrip ‘staatssteun’.
Regionale selectiviteit
In het geval een maatregel ondernemingen begunstigt in een bepaald deel van het nationale grondgebied, kan er sprake zijn van regionale selectiviteit. Indien het Rijk bijvoorbeeld een steunmaatregel uitvaardigt die toegespitst is op een bepaalde regio binnen het land en daarmee alleen ondernemingen in dat deel van het grondgebied begunstigt, is er sprake van regionale selectiviteit. Het beleid en daarmee de maatregelen van decentrale overheden zijn per definitie toegespitst op een bepaald deel van het nationale grondgebied. Daardoor zal doorgaans aan dit criterium kunnen worden voldaan. Toch is voorzichtigheid geboden, iets wat wordt bevestigd in de Zaak C-88/03: een maatregel die geldt voor een bepaalde regio van een lidstaat is niet bij voorbaat selectief. De volgende beginselen, afkomstig uit dit arrest, dienen ook meegewogen te worden: institutionele autonomie, procedurele autonomie, en economische en financiële autonomie. Deze beginselen zijn geformuleerd ten aanzien van belastingmaatregelen. Regionale selectiviteit is echter een algemeen begrip, waardoor deze beginselen tevens van toepassing zijn op andere maatregelen. Hierover kunt u meer lezen in paragraaf 5.3 van de Mededeling van de Europese Commissie betreffende het begrip ‘staatssteun’.
