Wat als een vervuilende fabriek tijdens de vergunningstermijn meer uitstoot dan in de vergunning is toegestaan?

Introductie

Een staalfabriek in Italië verkreeg in 2011 een reguliere vergunning voor het uitstoten van een aantal chemische stoffen. Op grond van een speciale mogelijkheid onder Italiaans recht werd de vergunning vanaf 2012 een aantal malen verlengd omdat de fabriek als een fabriek van strategisch nationaal belang was aangemerkt. Na toekenning van de uitstootvergunning werden door verontruste omwonenden in 2017, 2018 en 2021 op eigen initiatief metingen van de uitstoot van de fabriek verricht. Daarbij bleek dat er verontrustende hoeveelheden fijnstof en zwaveldioxide in de lucht aanwezig waren.

De omwonenden procederen vervolgens tegen de overheid die de milieuvergunning had verstrekt. In het kader van die procedure stelt de Italiaanse (Milanese) rechter een aantal vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie. Die vragen gaan over de Richtlijn Industriële Emissies, Richtlijn 2010/75, die mede de basis vormt voor de verstrekking van de vergunning aan de Italiaanse staalfabriek.

Zaak

HvJ EU 25 juni 2024, zaak C-626/22, C. Z. e.a. t. Ilva SpA in Amministrazione Straordinaria e.a., ECLI:EU:C:2024:542

Beleidsdossier en thematiek

Klimaat en Milieu

Feiten

In Taranto bevindt zich een staalfabriek van de firma Ilva, het grootste industriële staalcomplex in Europa met een oppervlakte van ongeveer 1500 hectare en ongeveer 11 000 werknemers. De staalfabriek is sinds de jaren 60 actief. De bevoegde Italiaanse autoriteiten gaven op 4 augustus 2011 voor het eerst toestemming voor de exploitatie ervan op basis van de algemene Italiaanse regelingen ter omzetting van Richtlijn 2008/1. Die Richtlijn is inmiddels vervangen door de Richtlijn 2010/75, de Richtlijn Industriële Emissies en vervolgens is die nog enkele malen aangepast.

Op 26 oktober 2012 werd de vergunning gewijzigd en daarna nog enkele keren in de periode 2012-2020. De staalfabriek wordt daarmee sinds door de wijziging van 2012 niet meer geëxploiteerd volgens de algemene Italiaanse regelingen die omzetting vormen van de Richtlijn Industriële Emissies, maar op basis van herhaaldelijk gewijzigde bijzondere regels, die onder meer voorzien in een permanente monitoring van de gezondheidssituatie in de omgeving. Onder bepaalde voorwaarden kan die monitoring aanleiding geven tot een hertoetsing van de vergunning. Opmerkelijk is daarbij dat niet de reguliere Italiaanse autoriteiten het toezicht en de vergunningverlening verzorgen, maar dat de Italiaanse nationale overheid de vergunningverlening en de monitoring naar zich toe heeft getrokken.

In de vergunning uit 2012 waren de termijnen opgenomen waarbinnen de nadelige effecten op de milieu zouden moeten worden genomen. In het begin ging het om een termijn tot medio 2016, die vervolgens werd verlengd tot 2017 en daarna nogmaals, tot 2023. Daarna werd die termijn nogmaals opgerekt. In de tussentijd werd aan de fabriek steeds meer tijd gegund om aan de oorspronkelijke vergunningvoorwaarden te voldoen.

Een groep bezorgde omwonenden uit Taranto hebben bij de Tribunale di Milano (rechter in eerste aanleg Milaan, Italië; hierna: de verwijzende rechter) een collectieve verbodsactie tegen de exploitant van de fabriek ingesteld, ter bescherming van hun recht op gezondheid, op sereniteit en rust in hun leven en op een gezond klimaat. Volgens hen worden deze rechten al decennialang ernstig aangetast door de exploitatie van de staalfabriek. Zij brengen daarbij bewijs in dat aantoont dat er allerhande zaken mis zijn met de uitstoot van de fabriek.

Prejudiciële vragen

De verwijzende rechter stelt het Hof in het kader van deze procedure de volgende vragen:

1. Kunnen de richtlijn industriële emissies, en met name de overwegingen 4, 18, 28, 29 en 34, artikel 3, punt 2, en de artikelen 11, 12 en 23 [van die richtlijn], en het voorzorgs- en het gezondheidsbeginsel van artikel 191 VWEU en artikel 174 EG aldus worden uitgelegd dat een lidstaat in zijn nationale wettelijke regeling kan bepalen dat de evaluatie van de gezondheidsschade een handeling vormt die losstaat van de procedure voor de verlening en toetsing van de geïntegreerde milieuvergunning – in casu van DPCM 2017 – en kan worden opgesteld zonder automatische gevolgen voor de tijdige en effectieve behandeling door de bevoegde instantie in het kader van een procedure voor de toetsing van de geïntegreerde milieuvergunning/het DPCM, met name wanneer de resultaten ervan wijzen op onaanvaardbare gezondheidsrisico’s voor een significante bevolkingsgroep die met de verontreinigende emissies wordt geconfronteerd? Of moet de richtlijn integendeel aldus worden uitgelegd dat:

het aanvaardbare risico voor de menselijke gezondheid kan worden beoordeeld aan de hand van wetenschappelijke analysen van epidemiologische aard;
de evaluatie van de gezondheidsschade een handeling moet zijn binnen de procedure voor de verlening en toetsing van de geïntegreerde milieuvergunning/het DPCM, en zelfs een noodzakelijke voorwaarde daarvoor dient te zijn, en met name het voorwerp moet zijn van een noodzakelijke, doeltreffende en tijdige behandeling door de instantie die verantwoordelijk is voor de verlening en de toetsing van de geïntegreerde milieuvergunning?

2. Kunnen de richtlijn industriële emissies, en met name de overwegingen 4, 11, 18, 21, 28, 29 en 34, artikel 3, punt 2, en de artikelen 11, 14, 15, 18 en 21, aldus worden uitgelegd dat een lidstaat in zijn nationale wettelijke regeling moet bepalen dat in de geïntegreerde milieuvergunning (in casu geïntegreerde milieuvergunning 2012, DPCM 2014, DPCM 2017) steeds rekening wordt gehouden met alle stoffen waarvan de emissies wetenschappelijk bekend zijn als schadelijk, met inbegrip van de fijnstoffracties PM10 en PM2,5 die in elk geval door de beoordeelde installatie worden uitgestoten? Of kan de richtlijn aldus worden uitgelegd dat de geïntegreerde milieuvergunning (de bestuurlijke vergunningsmaatregel) slechts de verontreinigende stoffen hoeft te omvatten die a priori zullen ontstaan wegens de aard en het type van de verrichte industriële activiteit?

3. Kunnen de richtlijn industriële emissies, en met name de overwegingen 4, 18, 21, 22, 28, 29, 34 en 43, artikel 3, punten 2 en 25, en de artikelen 11, 14, 16 en 21, aldus worden uitgelegd dat een lidstaat in zijn nationale wettelijke regeling kan bepalen dat, wanneer er sprake is van een industriële activiteit die een ernstig en significant gevaar oplevert voor de integriteit van het milieu en de menselijke gezondheid, de termijn waarover de exploitant beschikt om de industriële activiteit in overeenstemming te brengen met de verleende vergunning, door de daarin voorgeschreven maatregelen en activiteiten ter bescherming van het milieu en de gezondheid uit te voeren, vanaf de oorspronkelijk vastgestelde termijn kan worden verlengd met ongeveer zeven en een half jaar en voor een totale duur van elf jaar?

Deze drie vragen laten zich als volgt samenvatten. De eerste vraag is in wezen of een emissiemeting los kan worden gezien van de vergunningverlening en, indien er vervolgens bij een meting onaanvaardbare emissiewaarden worden aangetroffen, er automatisch consequenties moeten zijn voor de geldigheid van de milieuvergunning. Kan bij de vergunningverlening worden volstaan met toetsing aan op dat moment bekende wetenschappelijke studies naar de gevolgen van de installatie en staan daadwerkelijke metingen van emissies los van de beoordeling van de vraag of een installatie ook in feite gezondheids- of milieuschade met zich brengt? Moet de meting van daadwerkelijke emissiewaarden onderdeel vormen van het proces van vergunningverlening? In dit verband ligt deze uitspraak in lijn met de uitspraak in de zaak Pesticide Action Network Europe (PAN Europe) (ECLI:EU:C:2024:356).

De tweede vraag betreft de kwestie of op het moment van de verstrekking van de milieuvergunning alleen rekening hoeft te worden gehouden met emissies waarvan op dat moment, dus op voorhand, bekend is dat zij met enige mate van waarschijnlijkheid zullen gaan plaatsvinden bij een installatie. Of moet er juist rekening worden gehouden met de emissie van alle soorten stoffen waarvan bekend is dat zij schadelijk zijn voor de gezondheid of het milieu?

De derde vraag adresseert het punt dat de termijn waarbinnen de installatie aan de betrokken milieueisen dient te voldoen steeds wordt opgerekt, terwijl een installatie in principe op het moment van vergunningverlening al aan de relevante eisen te voldoen. Is deze situatie toegestaan onder de Richtlijn Industriële Emissies?

Uitspraak van het Hof

Eerste vraag

Op de eerste vraag antwoordt het Hof dat de evaluatie van de gevolgen van de activiteiten van een installatie voor de gezondheid van de mens integrerend deel moeten uitmaken van de procedures voor de verlening en de toetsing van de exploitatievergunning van die installatie. Een dergelijke evaluatie moet een voorafgaande voorwaarde zijn voor de verlening en de toetsing van de vergunning. De autoriteit die bevoegd is om die vergunning te verlenen of te toetsen, moet op doeltreffende en tijdige wijze rekening houden met die beoordeling. Een evaluatie van de vergunning kan niet afhankelijk worden gesteld van de mogelijkheid van een verzoek daarom, waarvan de gezondheidsautoriteiten alleen in de meest ernstige probleemsituaties gebruik kunnen maken. De geldende vergunning moet onmiddellijk worden getoetst wanneer de resultaten van een dergelijke evaluatie wijzen op onaanvaardbare gezondheidsrisico’s voor een significante bevolkingsgroep die aan de verontreinigende emissies is blootgesteld.

Tweede vraag

Bij beantwoording van de tweede vraag stelt het Hof het volgende: de procedure voor de toetsing van een milieuvergunning mag niet worden beperkt tot de vaststelling van de grenswaarden voor de verontreinigende stoffen waarvan de emissie voorzienbaar was en die in aanmerking is genomen tijdens de oorspronkelijke vergunningsprocedure. Daarbij moet, integendeel, rekening worden houden met de emissies die de betrokken installatie tijdens de exploitatie daadwerkelijk heeft voortgebracht en die betrekking hebben op andere verontreinigende stoffen dan eerder voorzien. Bij een evaluatie van de vergunning moet daarom rekening worden gehouden met de ervaring die tijdens de exploitatie is opgedaan, als onderdeel van de relevante wetenschappelijke gegevens over de verontreiniging. Er moet dus rekening worden gehouden de met feitelijke, met metingen vastgestelde emissies.

Bij een toetsing van een exploitatievergunning moet volgens het Hof hoe dan ook een totaalbeoordeling worden verricht. Daarbij moet rekening worden gehouden met alle bronnen van verontreinigende stoffen en hun gestapelde effect. Daardoor wordt gewaarborgd dat ook de som van alle emissies niet leidt tot een overschrijding van de grenswaarden voor de luchtkwaliteit die zijn vastgesteld in Richtlijn 2008/50/EG en sindsdien in de Richtlijn Industriële Emissies zijn overgenomen.

Bij de oorspronkelijke vergunningverlening aan de Ilva-fabriek was geen rekening gehouden met de uitstoot van fijnstof, in het bijzonder niet met PM10- en PM2,5‑fijnstofdeeltjes. De verwijzende rechter geeft aan dat die niet in aanmerking zijn genomen voor de vaststelling van emissiegrenswaarden bij de verlening van de geïntegreerde milieuvergunning in 2011. Dat had echter wel gemoeten: de grenswaarden die zijn vastgesteld bij Richtlijn 2008/50 (later gewijzigd bij Richtlijn 2015/1480) moeten worden beschouwd als “milieukwaliteitsnormen” in de zin van artikel 3, punt 6, en artikel 18 van Richtlijn 2010/75.

Zulke grenswaarden moeten in principe worden vastgesteld op grond van artikel 18 van de Richtlijn Industriële Emissies. Die bepaling schijft voor dat daarvoor extra voorwaarden in de vergunning moeten worden opgenomen, wat niet afdoet aan andere maatregelen die getroffen kunnen worden om aan de milieukwaliteitsnormen te voldoen.

Het antwoord op de tweede vraag luidt daarmee dat Richtlijn 2010/75 zo moet worden uitgelegd dat de bevoegde autoriteiten voor de verlening of de toetsing van een exploitatievergunning van een installatie op grond van die Richtlijn niet alleen rekening moet houden met de verontreinigende stoffen die voorzienbaar zijn, gelet op de aard en het type van de betrokken industriële activiteit. Zij moeten ook rekening houden met alle andere verontreinigende stoffen waarvan wetenschappelijk is vastgesteld dat zij schadelijk zijn en die door de betrokken installatie kunnen worden uitgestoten. Daarbij horen ook de stoffen die niet zijn beoordeeld in de oorspronkelijke vergunningsprocedure voor de installatie maar die in feite wel worden uitgestoten.

Derde vraag

De verwijzende rechter merkt op dat de specifieke regels voor Ilva, die door de Italiaanse regering worden bepaald en gehandhaafd, het mogelijk hebben gemaakt om meermaals verlenging van de vergunning toe te kennen. Die verlengingen waren niet gekoppeld aan toetsingen of het bijwerken van de exploitatievoorwaarden die aan de activiteiten waren gesteld. Het Hof wijst er daarna op dat de termijnen voor de uitvoering van de maatregelen die de naleving van de geïntegreerde milieuvergunning van 2011 moesten verzekeren meermaals zijn opgerekt. Dat terwijl het een industriële activiteit betreft die door de wetgever zelf als een ernstig risico voor de gezondheid van de mens en voor het milieu moet worden beschouwd. Dat uitstel heeft er ten tweede juist toe geleid dat de werkzaamheden die uit moesten worden uitgevoerd om de activiteiten van de Ilva-fabriek in theorie veilig te maken voor de personen die in de nabijheid van die fabriek wonen, uiteindelijk niet of slechts deels zijn uitgevoerd. Het Hof stelt vervolgens vast dat per 2016 in principe volledig aan alle voorwaarden van de Richtlijn had moeten worden voldaan.

Het voegt daaraan toe dat de lidstaten conform artikel 8, lid 1 en lid 2, onder a) en b), van Richtlijn 2010/75 in geval van een inbreuk op de voorwaarden van de exploitatievergunning van een installatie de nodige maatregelen moeten worden genomen om ervoor te zorgen dat onmiddellijk aan de vergunningvoorwaarden wordt voldaan. In het bijzonder moet de exploitant van de betrokken installatie onmiddellijk de nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat zijn installatie op een zo kort mogelijke termijn weer aan de voorwaarden voldoet. Daarbij geldt ook dat de exploitatie van de installatie wordt opgeschort wanneer een inbreuk op de vergunningvoorwaarden een direct gevaar voor de menselijke gezondheid oplevert of onmiddellijke en significante nadelige gevolgen voor het milieu dreigt te hebben.

De Italiaanse regering voert daartegen aan dat de aanpassing van de installatie aan de vereisten van de geïntegreerde milieuvergunning uit 2011 ertoe zou hebben geleid dat de exploitatie meerdere jaren zou zijn onderbroken. De staalfabriek vormt echter een belangrijke bron van werkgelegenheid voor de betrokken regio. De vaststelling van de specifieke regels voor Ilva was daarom ingegeven door een afweging van de betrokken belangen, te weten enerzijds de bescherming van het milieu en anderzijds de bescherming van de werkgelegenheid.

Het Hof legt die overwegingen naast zich neer. De Richtlijn Industriële Emissies is getrapt ingevoerd, met verschillende termijnen waarbinnen aan verschillende soorten emissie-eisen moet worden voldaan na een bepaalde termijn vanaf de datum van inwerkingtreding van deze Richtlijn. Doel daarvan was om bestaande installaties zoals de Ilva-fabriek voldoende tijd te gunnen voor technische aanpassingen aan die nieuwe eisen. Het Hof laat het vervolgens aan de verwijzende rechter om te beoordelen of de specifieke regels die de Italiaanse overheid hanteerde voor de Ilva-fabriek tot gevolg hebben gehad dat de uitvoering van de nodige maatregelen om te voldoen aan de geïntegreerde milieuvergunning uit 2011, te lang is uitgesteld, gelet op de ernst van de vastgestelde aantasting van het milieu en de menselijke gezondheid.

Het antwoord op de derde vraag luidt dan ook dat Richtlijn 2010/75 zo moet worden uitgelegd dat die zich verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan de termijn waarover de exploitant van een installatie beschikt om te voldoen aan de maatregelen ter bescherming van het milieu en de gezondheid van de mens, herhaaldelijk is verlengd, ook al zijn er ernstige en significante gevaren voor de integriteit van het milieu en de menselijke gezondheid vastgesteld. Wanneer de activiteiten van de betrokken installatie dergelijke gevaren opleveren, dan vereist artikel 8, lid 2, tweede alinea, van die Richtlijn hoe dan ook dat de exploitatie van die installatie wordt opgeschort.

Artikel 8

Niet-naleving

1. De lidstaten treffen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de vergunningsvoorwaarden worden nageleefd.

2. In geval van een inbreuk op de vergunningsvoorwaarden, zorgen de lidstaten ervoor dat:

a) de exploitant de bevoegde autoriteit onmiddellijk op de hoogte stelt;

b) de exploitant onmiddellijk de nodige maatregelen neemt om ervoor te zorgen dat op een zo kort mogelijke termijn weer aan de voorwaarden wordt voldaan;

c) de bevoegde autoriteit de exploitant verplicht alle passende aanvullende maatregelen te nemen die volgens de bevoegde autoriteit nodig zijn om ervoor te zorgen dat weer aan de voorwaarden wordt voldaan.

Decentrale relevantie

In Nederland zijn het in de regel de gemeenten, provincies en waterschappen die omgevingsvergunningen verlenen. Ook zij moeten in die vergunningen moeten eisen worden opgenomen zodat voldaan wordt aan de Richtlijn Industriële Emissies. Deze uitspraak betekent dan ook dat ook Nederlandse verleners van omgevingsvergunning de plicht hebben om actuele emissiegegevens te betrekken bij evaluaties van vergunningen en vergunningverlening. Als blijkt dat er emissies plaatsvinden die een acuut gevaar voor de volksgezondheid of het milieu vormen, dan moeten activiteiten worden opgeschort totdat kan worden voldaan aan de eisen die aan de emissies zijn gesteld.

Bron