Het kabinet heeft de Raad van State om een aantal adviezen gevraagd over de aanpak van de stikstofproblematiek. Een van deze adviezen betreft het inrichten van een generieke drempelwaarde voor de stikstofdepositie. Een dergelijke drempelwaarde betekent dat projecten die minder stikstof uitstoten dan een bepaalde waarde (de drempel) automatisch toestemming krijgen.
Het PAS en de Habitatrichtlijn
In de PAS-uitspraak van 29 mei jl. heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State geoordeeld dat het PAS niet voldeed aan de eisen die voortvloeien uit artikel 6 van de Europese Habitatrichtlijn (92/43/EEG). In een Kamerbrief van 13 november heeft het kabinet een aantal voorlopige oplossingen voor de stikstofproblematiek gepresenteerd. Hierin gaf het kabinet ook aan de mogelijkheid van een generieke drempelwaarde te willen verkennen, zoals deze ook in het PAS bestond. Door middel van een drempelwaarde hoeven projecten onder de drempel geen passende beoordeling uit te voeren, zoals vereist door artikel 6 van de Habitatrichtlijn.
Toelichting artikel 6 Habitatrichtlijn
Instandhoudingsverplichting van Natura 2000-gebieden
Lid 1 en 2 van Artikel 6 de Habitatrichtlijn bevatten verplichtingen voor de lidstaten tot bescherming van Natura 2000-gebieden. In lid 1 wordt bepaald dat de lidstaten actief instandhoudingsmaatregelen moeten treffen om de kwalitatieve status van beschermde gebieden te bewaren. Lid 2 bevat een verplichting om te voorkomen dat de kwaliteit van de beschermde gebieden achteruit gaat – door bijvoorbeeld te veel stikstof-depositie. In afwijking van deze verplichtingen kunnen projecten met significante gevolgen voor beschermde gebieden onder bepaalde voorwaarden eventueel doorgang vinden onder lid 3 en 4 van dit artikel.
Artikel 6 lid 3: de passende beoordeling
Wanneer een project significante gevolgen heeft voor een Natura 2000-gebied, moet hiervoor een passende beoordeling worden uitgevoerd. Met deze passende beoordeling moet inzichtelijk worden gemaakt wat de gevolgen zijn van een project op de Natura 2000-gebieden. Als een dergelijk project negatieve gevolgen heeft mag hiervoor pas door de overheid toestemming voor worden verleend wanneer er zekerheid is dat dit project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet aantast. Deze beoordeling gebeurt in Nederland door de provincies als bevoegd gezag.
Lid 3 van de Habitatrichtlijn kent dus een verplichting tot mitigerende maatregelen. Dit zijn maatregelen gericht op de bescherming van een specifiek Natura 2000-gebied of een specifieke verzameling van deze gebieden. Een mitigerende maatregel beperkt de invloed van de stikstofuitstoot van een project op een specifiek Natura 2000-gebied. Meer informatie hierover vindt u in dit artikel.
Artikel 6 lid 4: de ADC-toets
Lid 4 van de Habitatrichtlijn kent de mogelijkheid tot compenserende maatregelen. Projecten waarvoor mitigerende maatregelen geen optie zijn kunnen om dwingende reden van groot openbaar belang doorgang vinden als:
- de lidstaat alle benodigde compenserende maatregelen neemt om de algehele samenhang van de Natura 2000-gebieden te bewaren; en
- de Commissie op de hoogte wordt gesteld van deze maatregelen.
Het verschil met de maatregelen uit lid 3 is dat de compenserende maatregelen niet per se ten goede hoeven te komen van een specifiek Natura 2000-gebied, maar gericht zijn op de algehele samenhang van de Natura 2000-gebieden.
Beoordeling Raad van State
In het licht van het bovenstaande stelt de Raad van State dat de mogelijkheden voor een generieke drempelwaarde via zowel lid 3 als lid 4 beperkt zijn. Er wordt echter wel een alternatieve benadering aangedragen.
Mitigerende maatregelen
De Afdeling stelt dat de ruimte voor het creëren van een generieke drempelwaarde in het kader van lid 3 zeer beperkt is. Voordat een generieke drempelwaarde mag worden ingevoerd moet wetenschappelijk vaststaan dat de daartoe genomen mitigerende maatregelen het gewenste effect hebben. Dat vereist een uitgebreide wetenschappelijke onderbouwing.
Compenserende maatregelen
De compensatie voor een drempelwaarde in het kader van lid 4 zou kunnen worden geboden met aanvullende maatregelen naast de maatregelen die al voorzien waren. Hierover moet wel eerst overleg met de Commissie worden gepleegd. Echter, voor deze maatregelen zal, naast bewaring van de gehele samenhang van Natura 2000-gebieden, gelden dat zij moeten leiden tot de instandhoudingsdoelstellingen van artikel 6, lid 1. Daarbij zal eveneens een grondige wetenschappelijk gefundeerde motivering nodig zijn. Om deze redenen zet de Afdeling vraagtekens bij de effectiviteit van een generieke drempelwaarde binnen de kaders van lid 4.
Andere benadering
De Afdeling stelt dat in de huidige situatie, waarin de kritische depositiewaarde in veel gebieden (aanzienlijk) is overschreden, een niet-generieke drempelwaarde slechts mogelijk is middels compenserende of mitigerende maatregelen indien:
- de instandhoudingsdoelstellingen onder lid 1 worden gehaald;
- de algehele samenhang van Natura 2000 in het kader van lid 2 bewaard blijft; en
- van tevoren vaststaat dat deze maatregelen daadwerkelijk worden uitgevoerd en het gewenste effect hebben.
De drempelwaarden moeten zo worden ingesteld dat vaststaat dat de projecten die daarmee worden vrijgesteld de instandhouding van een gebied of algehele samenhang van Natura 2000 niet in het geding brengen. Omdat de stand van verschillende Natura 2000-gebieden sterk uiteen loopt is hiervoor dus een gebiedsgerichte aanpak nodig.
Daarnaast stelt het Hof dat een drempelwaarde vooral uitkomst kan bieden voor sectoren die slechts een geringe stikstofdepositie teweeg brengen. Hierbij verwijst de Afdeling naar de bouwsector – een sector van groot openbaar belang die slechts 0,6% bijdraagt aan de volledige stikstofdepositie. Dit zou overigens niet een sectorbrede vrijstelling betekenen, maar alleen voor projecten binnen die sector waarvan de stikstofuitstoot onder de drempelwaarde valt.
Bron:
Advies naar aanleiding van verzoek om voorlichting met betrekking tot de instelling van een drempelwaarde voor geringe stikstofdeposities van 20 november 2019, Afdeling advies van de Raad van State
Meer informatie:
Stikstofproblematiek: eerste oplossingen kabinet, nieuwsbericht Kenniscentrum Europa Decentraal
Stand van zaken rondom de PAS uitspraak, nieuwsbericht Kenniscentrum Europa Decentraal
Kamerbrief met reactie op uitspraak Raad van State over Programma Aanpak stikstof, Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
Einduitspraak: PAS niet verenigbaar met Habitatrichtlijn, nieuwsbericht Kenniscentrum Europa Decentraal
Kortetermijnoplossingen PAS-problematiek voor overheden gepresenteerd, nieuwsbericht Kenniscentrum Europa Decentraal
