Als provinciemedewerker hoor ik steeds meer over de problemen met stikstof. Ik hoor dat dit onder andere grote gevolgen gaat hebben voor onze boeren. Klopt dat?
Antwoord in het kort
Ja, dat klopt. Op 29 mei 2019 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State verklaard dat het nationale Programma Aanpak Stikstof (PAS) in strijd is met de Europese Habitatrichtlijn. Daarnaast heeft de Afdeling – ook op 29 mei- een uitspraak gedaan over het beweiden en bemesten van vee.
De eerste uitspraak gaat over stikstofuitstoot. De agrarische sector wordt met 40% van de totale uitstoot de grootste ‘vervuiler’ genoemd. Het kabinet heeft aangegeven gebiedsgericht te willen gaan kijken naar vermindering van de uitstoot, waarbij vrijwillige sanering van landbouwbedrijven het uitgangspunt is.
De tweede uitspraak treft het boerenbedrijf omdat de Afdeling heeft geoordeeld dat beweiden en bemesten niet per definitie vrijgesteld is van de vergunningsplicht, hoewel er op dit moment in veel provincies een categoriale vrijstelling voor geldt.
Habitat- en vogelrichtlijn en Natura 2000-gebieden
De Europese Habitatrichtlijn (Richtlijn 92/43) stamt uit 1992 en zorgt samen met de Europese Vogelrichtlijn (Richtlijn 74/409) voor bescherming en instandhouding van natuur. Waar de Vogelrichtlijn erop is gericht om in het wild levende vogels in Europa te beschermen, ziet de Habitatrichtlijn erop om de flora en fauna te beschermen. Om de vogels, flora en fauna te beschermen zijn er ‘speciale beschermingszones’ aangewezen; de Natura 2000-gebieden. Deze moeten een geïntegreerd Europees netwerk van beschermde gebieden gaan vormen. In Nederland zijn er ongeveer 160 Natura 2000-gebieden.
Wanneer een project of plan ‘significante gevolgen’ kan hebben voor een Natura 2000-gebied, terwijl dat plan niet gericht is op het beheer van dat gebied, moet er een ‘passende beoordeling’ (Art. 6 lid 3 Habitatrichtlijn) worden gemaakt. Hierbij moet rekening worden gehouden met de instandhoudingsmaatregelen (Art. 6 lid 1 Habitatrichtlijn) van dat gebied. Het bevoegde gezag mag pas toestemming geven voor uitvoering van een project of plan in een Natura 2000 gebied nadat er uit de passende beoordeling blijkt dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet worden aangetast (Artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn). Hier zijn ook uitzonderingen op, zoals bijvoorbeeld de zogenaamde ADC-toets (Artikel 6 lid 4).
In Nederland is de richtlijn verwerkt in- en geïmplementeerd via de Wet Natuurbescherming. Hieruit vloeit voort dat de provincies zijn aangewezen als bevoegd gezag in deze, en dat zij dus ook verantwoordelijk zijn voor het afgeven van zogenaamde natuurvergunningen.
PAS-uitspraak
Op 29 mei deed de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Hierna: De Afdeling) een tweetal uitspraken. Een hiervan betrof het Programma Aanpak Stikstof (PAS) en de andere het beweiden en bemesten in een tweetal provincies in Nederland. De vragen die voorlagen waren of het PAS en de vergunningsuitzondering in de provinciale verordeningen voor het beweiden en bemesten in strijd was met de Europese Habitatrichtlijn.
Het PAS zorgde, onder andere, voor maatregelen voor herstel voor natuurgebieden die overbelast waren door stikstof. De vermindering in stikstofdepositie die het PAS beoogde te bewerkstelligen (de depositieruimte) zou ook ruimte moeten bieden voor de uitvoering van nieuwe projecten.
Prejudiciële vragen over het PAS
De Afdeling heeft op 17 mei 2017 prejudiciële vragen over het PAS (en de conformiteit hiervan aan de Europese Habitatrichtlijn) gesteld aan het Europese Hof van Justitie. Het Hof deed uitspraak op 7 november 2017 en gaf aan dat er op zich niets mis is met een programmatische aanpak. De voorwaarden hiervoor zijn echter wel strikt en de conclusie of het PAS ook aan deze voorwaarden voldoet werd door het Hof overgelaten aan de nadere beoordeling van de nationale rechter.
Uitspraak RvS
Op basis van de uitspraak van 29 mei heeft de Afdeling geoordeeld dat de passende beoordeling die het PAS uitvoerde niet voldoet aan de eisen die voortvloeien uit Artikel 6 lid 3 van de Europese Habitatrichtlijn. De depositieruimte waarop nieuwe natuurvergunningen werden verleend was volgens de Afdeling namelijk gebaseerd op verwachte toekomstige positieve gevolgen. Dit voldoet niet aan de eisen die het Hof van Justitie eerder schetste bij de beantwoording van de prejudiciële vragen. Daarop is de PAS onverbindend verklaard door de Afdeling.
Het is dus sinds de uitspraak niet meer mogelijk om vergunningen te verlenen op basis van het PAS. Hierdoor komen mogelijk 18000 projecten in Nederland in de uitvoering in de knel. Ook 3300 projecten die voorheen onder de drempel vielen, en waar dus geen vergunning voor verleend hoefde te worden, zijn door het wegvallen van het PAS alsnog vergunning plichtig geworden. Omdat het PAS onverbindend is verklaard, moet voor deze projecten alsnog een toestemmingsbesluit worden aangevraagd.
Beweiden en Bemesten uitspraak
Op dezelfde dag deed de Afdeling ook uitspraak over beweiden en bemesten. Dit betrof een uitspraak over de categorale vrijstelling voor beweiden en bemesten in de provinciale verordeningen van Gelderland en Limburg.
Beweiden
Ten aanzien van het beweiden werd door de Afdeling gesteld dat exploitatie van een melkveehouderij en beweiden van het bijbehorende vee onlosmakelijk met elkaar samen hangen. Deze twee activiteiten vormen samen één project en het is niet mogelijk om een deel van dat project dan van vergunningplicht uit te zonderen. Dat betekent volgens de Afdeling dat er dan dus een ‘passende beoordeling’ moet worden gemaakt voor het project inclusief beweiden in gevolg van Artikel 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn. Aangezien vee stikstofdepositie veroorzaakt, moet hierbij goed gekeken worden naar (de uitstoot in) nabijgelegen stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden.
Bemesten
Het bemesten, ook wel het in de bodem brengen van meststoffen, was ook vrijgesteld van vergunningplicht. De Afdeling heeft bepaald dat deze categoriale uitzondering in de provinciale verordening niet mag. Het verweer van de provincies dat het bemesten al plaatsvond voor de inwerkingtreding van de Habitatrichtlijn, waardoor het niet aan de verplichtingen van deze richtlijn moet voldoen, werd door de Afdeling ongegrond verklaard. Het Hof had hiervoor strenge voorwaarden geschetst, waar niet aan voldaan werd, aldus de Afdeling. De mestvoorschriften waren volgens de Afdeling in die tussentijd dusdanig veranderd, dat er niet langer van een-en-hetzelfde project gesproken kan worden als voor de invoering.
Tenslotte wordt bemesten, in tegenstelling tot beweiden, niet gezien als onlosmakelijk onderdeel van de exploitatie van melkvee. Bemesten kan dus worden gezien als een op zichzelf staand project in de zin van de Habitatrichtlijn. Op het moment dat een dergelijk project een verslechterend of significant verstorend effect kan hebben op stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden is hiervoor een vergunning nodig.
De Afdeling oordeelt daarom in de uitspraak van 29 mei dat het beroep dat is ingesteld tegen deze categorale vrijstelling in de provinciale verordening gegrond is en draagt de betrokken provincies Gelderland en Limburg op alsnog een besluit te nemen op het ingebrachte bezwaar, voor 1 februari 2020. Deze uitspraak heeft ook gevolgen voor andere provincies die in de praktijk te maken hebben met situaties waarin het bemesten en beweiden categoraal is vrijgesteld van de vergunning plicht.
Gevolgen en volgende stappen voor de landbouw
In het eerste adviesrapport van het Adviescollege Stikstofproblematiek werd het gebiedsgerichte saneren van agrarische bedrijven als een van de oplossingen gepresenteerd. Inmiddels heeft het Kabinet op 4 oktober 2019 op basis van dit eerste adviesrapport, wat toeziet op korte termijn oplossingen, een aantal maatregelen voorgesteld. Meer informatie over deze maatregelen kunt u vinden in ons artikel “Overheid presenteert eerste oplossingen in aanpakken stikstofproblematiek”.
Bronmaatregelen
Het treffen van maatregelen om uit de stikstofuitstoot aan de bron te beperken, zogenaamde bronmaatregelen, is een van de manieren waarop stikstofuitstoot kan worden tegengegaan. Het kabinet pleit in haar reactie voor een versnelde overgang naar een circulaire voedselsysteem. Uitgangspunt zou hierbij de kabinetsvisie ‘Landbouw, Natuur en Voedsel: Waardevol en Verbonden’ uit 2018 moeten zijn. Daarnaast pleit het kabinet in de kamerbrief onder andere voor de volgende zaken:
- Slimme combinaties waarbij vrijgekomen landbouwgrond wordt ingezet voor kringlooplandbouw;
- Het sluiten van voer-mest-kringlopen; en
- Het ondersteunen van innovaties in de landbouw.
Het kabinet wil ook gebiedsgericht boeren helpen te stoppen met hun boerenbedrijf, waarbij ze inzet op vrijwillige sanering. Het kabinet zegt boerenbedrijven ‘slim en warm te (willen) saneren’. Bedrijven met een hoge uitstoot die dicht bij stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden liggen, zouden als eerste aan de beurt zijn voor sanering.
Beweiden en bemesten
Ten aanzien van de problematiek inzake beweiden en bemesten zal het Adviescollege Stikstofproblematiek later dit jaar nog een advies uitbrengen. Daarnaast zijn de provincies samen met het Ministerie van LNV bezig met het uitwerken van een praktisch voorstel om beweiden en bemesten wederom juridisch mogelijk te maken.
De Raad van State heeft daarnaast op 9 oktober 2019 een relevante uitspraak gedaan over een bestemmingsplan van de Brabantse gemeente Halderberge. In dit bestemmingsplan werden de gevolgen van het beweiden van vee niet meegenomen in de uitbreidingsmogelijkheden voor veehouderijen. De Raad van State stelt in haar uitspraak dat deze uitbreidingsmogelijkheden in het bestemmingsplan geschrapt moeten worden, omdat niet voldoende duidelijk is gemaakt wat de gevolgen hiervan zijn voor omliggende Natura 2000-gebieden.
Hoewel het kabinet in de kamerbrief van juni 2019 heeft gezegd de huidige beweiden en bemesten praktijk te gedogen totdat het tot een nieuwe aanpak is gekomen met de interbestuurlijke partners, heeft de beweiden en bemesten uitspraak van 29 mei dus al wel degelijk effect op (decentrale) overheden.
Bron
Uitspraak Beweiden en Bemesten 29 mei 2019, Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State
Meer informatie
Stand van zaken rondom de PAS-uitspraak, Kenniscentrum Europa Decentraal
Kortetermijnoplossingen PAS-problematiek voor overheden gepresenteerd, Kenniscentrum Europa Decentraal
Arrest prejudiciële vragen van 7 november betreffende de PAS, Europese Hof van Justitie
Uitspraak Bestemmingsplan Halderberge van 9 oktober 2019, Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State
