Wat betekent de einduitspraak in de Appingedam-zaak voor andere gemeenten?

De gemeente Appingedam mag reguliere winkels verbieden om zich te vestigen op een woonboulevard aan de rand van de stad. De nieuwe onderbouwing van deze brancheringsregeling voldoet aan de eisen van de Europese Dienstenrichtlijn (Drl). Dat staat in de einduitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 24 juli 2019 over het bestemmingsplan ‘Stad Appingedam’. De uitspraak heeft ook gevolgen voor het beleid van andere gemeenten en provincies.

Brancheringsregeling

De gemeente Appingedam heeft in het bestemmingsplan ‘Stad Appingedam’ vastgesteld dat reguliere winkels zich niet mogen vestigen op het Woonplein, een woonboulevard aan de rand van de stad. Dit winkelgebied bevat omvangrijke detailhandelszaken voor bijvoorbeeld keukens, meubilair en bouwmaterialen. Visser Vastgoed is eigenaar van een pand op het Woonplein en wil dit verhuren aan Bristol, een discountketen voor schoenen en kleding. De gemeente verbiedt dit. De brancheringsregeling van de gemeente die in het bestemmingsplan is vervat, houdt namelijk in dat alleen omvangrijke detailhandelszaken zich mogen vestigen. Zo wil de gemeente leegstand in binnenstedelijk gebied voorkomen en de leefbaarheid van het stadscentrum behouden. Volgens Visser Vastgoed handelt de gemeente daarmee in strijd met de Dienstenrichtlijn.

Voorgeschiedenis

De ABRvS stelde in januari 2016 prejudiciële vragen aan het Europese Hof van Justitie over deze kwestie. De uitspraak van de Europese rechter leidde twee jaar later tot nieuwe inzichten over het toepassingsbereik van de Dienstenrichtlijn. Het Hof stelde namelijk vast dat:

detailhandel in goederen kwalificeert als ‘dienst’ in de zin van de Dienstenrichtlijn;
de Dienstenrichtlijn van toepassing is op een ‘zuiver interne situatie’, dat wil zeggen zonder grensoverschrijdend element;
een bestemmingsplan dat een brancheringsregeling bevat, onder de motiveringsplicht van artikel 15 lid 3 Dienstenrichtlijn valt.

In juni 2018 oordeelde de ABRvS vervolgens in een tussenuitspraak dat de gemeente Appingedam, gelet op deze motiveringsplicht, de effectiviteit van de brancheringsregeling beter moest onderbouwen. De gemeente kreeg met toepassing van de ‘bestuurlijke lus’ een half jaar de tijd om een analyse met specifieke gegevens aan te leveren.

Voorwaarden in artikel 15 lid 3 Drl

Een bestemmingsplan dat een brancheringsregeling bevat moet, gelet op de uitspraak van het Europese Hof van Justitie, voldoen aan de drie voorwaarden van artikel 15 lid 3 Drl. Een dergelijke brancheringsregeling is namelijk een territoriale beperking in de zin van lid 2 sub a van dat artikel. Zulke beperkingen zijn toegestaan mits deze non-discriminatoir, noodzakelijk en evenredig zijn. De eerste voorwaarde (het discriminatieverbod) speelt in de ruimtelijke ordening normaal gesproken geen rol van betekenis.

Noodzakelijkheid

De tweede voorwaarde (de noodzakelijkheid) zal voor veel gemeenten wel aan de orde zijn. Een territoriale beperking zoals de brancheringsregeling kan namelijk toegestaan zijn om een zogeheten ‘dwingende reden van algemeen belang’.
Het Europese Hof van Justitie heeft bevestigd dat de bescherming van het stedelijk milieu, met inbegrip van ruimtelijke ordening, een doel is dat een beperking van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters kan rechtvaardigen. De ABRvS concludeerde dan ook reeds in de tussenuitspraak dat de gemeente Appingedam terecht heeft gesteld dat het behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum en het voorkomen van leegstand in binnenstedelijk gebied, noodzakelijk zijn voor de bescherming van het stedelijk milieu en een dwingende reden van algemeen belang vormen die branchering in het perifere winkelgebied rechtvaardigt.

Evenredigheid

De derde voorwaarde van artikel 15 lid 3 Drl (de evenredigheid) houdt in dat een territoriale beperking zoals de brancheringsregeling geschikt moet zijn om het nagestreefde doel (de bescherming van het stedelijk milieu) te bereiken. Ook mag de beperking niet verder gaan dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel moet bovendien niet met andere, mindere beperkende maatregelen ook kunnen worden bereikt. Uit de jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie volgt verder dat een beperking alleen geschikt is als het doel coherent en systematisch wordt nagestreefd (‘hypocrisietest’). Deze effectiviteit van de brancheringsregeling had de gemeente Appingedam eerder niet onderbouwd aan de hand van een analyse met specifieke gegevens.
Hoe ziet die analyse er dan uit? Er moet worden gekeken naar de effectiviteit van ruimtelijk detailhandelsbeleid in het algemeen en naar de effectiviteit van de branchering in de specifieke situatie van een gemeente. Volgens de ABRvS kunnen ter onderbouwing van de geschiktheid van een brancheringsregeling door een gemeente twee opeenvolgende stappen worden gezet:

het (laten) uitvoeren van een onderzoek naar de effectiviteit van ruimtelijk detailhandelsbeleid op landelijk, provinciaal of lokaal niveau, of gegevens ontleend aan koopstromenonderzoek;
het beoordelen in hoeverre de onderzoeksresultaten toepasbaar zijn op de specifieke situatie van de gemeente.

Een gemeente zal dit laatste dus moeten motiveren en eventueel aan de hand van nader onderzoek moeten onderbouwen.
De conclusie van de ABRvS met betrekking tot de situatie van de gemeente Appingedam luidt dat de gemeente redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat de brancheringsregeling die is vervat in het bestemmingsplan ‘Stad Appingedam’ niet verder gaat dan nodig is om het beoogde doel (bescherming van het stedelijk milieu) te bereiken, terwijl dat doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt. Volgens de ABRvS is er in Appingedam namelijk sprake van een kwetsbare structuur van het winkelaanbod. Er is een delicate balans tussen de functie van het stadscentrum als lokaal boodschappengebied en als bovenlokaal winkelgebied waar ook recreatief gewinkeld wordt. Dit maakt het aannemelijk dat het toestaan van reguliere detailhandel op het Woonplein leidt tot het vertrek van publiekstrekkers (zoals supermarkten of bekende warenhuizen) uit het stadscentrum, waardoor de leefbaarheid en vitaliteit van het centrum onder druk komen te staan. De ABRvS bevestigt bovendien dat een uitzondering op de brancheringsregeling voor één of meer reguliere winkels niet geschikt is, omdat het beoogde doel dan niet coherent en systematisch wordt nagestreefd.

Analyse met specifieke gegevens

Het rapport dat de gemeente Appingedam heeft laten opstellen gaat, zoals blijkt uit de einduitspraak, in op de actuele situatie in de stad, waarbij de vigerende beleidskaders als vertrekpunt dienen. Voorts wordt op basis van gegevens uit een koopstromenonderzoek het actuele functioneren van het winkelaanbod in de stad onderzocht. Ook is er aandacht voor de bevolkingsprognose en de gevolgen voor de behoefte aan winkelmeters. Dit zou volgens de gemeente de kwetsbaarheid van de totale detailhandelsstructuur in Appingedam – en het stadscentrum in het bijzonder – aantonen.
Daarna wordt ingegaan op het hierboven besproken evenredigheidsvraagstuk. Daartoe wordt met betrekking tot de geschiktheid onderzocht welke relevante parameters laten zien in hoeverre een stadscentrum vitaal is en goed functioneert en welke parameters dat functioneren beïnvloeden. Vervolgens wordt op basis van analyses van koopstromenonderzoeken, de opbouw van het winkelaanbod en passanttellingen onderzocht in hoeverre de vestiging van reguliere detailhandel en winkels in dagelijkse goederen (zoals supermarkten) negatief effect heeft op het functioneren van het stadscentrum. Met betrekking tot de vraag of de brancheringsregeling de minst beperkende maatregel is waarmee het doel daarvan kan worden bereikt, worden bestaand beleid en mogelijke andere maatregelen onderzocht. Vervolgens is onderzocht of zulke maatregelen eenzelfde effect zouden hebben als de brancheringsregeling.

Specifieke situatie

Wat betekent de einduitspraak in de Appingedam-zaak voor andere gemeenten? Deze langverwachte uitspraak biedt uiteraard alleen een concreet antwoord op de vraag of het bestemmingsplan van één gemeente in een krimpregio, namelijk Appingedam, is toegestaan onder de Dienstenrichtlijn. Of dit ook geldt voor bestemmingsplannen van andere gemeenten of provinciale verordeningen (zie daarover de Decathlon-uitspraak) in andere situaties, zal afhangen van de wijze waarop gemeenten hun brancheringsregelingen onderbouwen. Wat duidelijk wordt is dat zonder een gedegen analyse van onderzoek naar de specifieke situatie van een gemeente met betrekking tot het evenredigheidsvraagstuk, reguliere detailhandel buiten het stadscentrum niet zomaar kan worden verboden.

Risico-inventarisatie en handreiking

Bij veel Nederlandse gemeenten leven vragen over het opnemen van vestigingsbeperkingen voor detailhandel in bestemmingsplannen en de toepassing van de Dienstenrichtlijn. Daarom heeft de Retailagenda onlangs een leidraad ‘Risico-inventarisatie Dienstenrichtlijn’ gepubliceerd. Met het daarin opgenomen stappenplan kunnen gemeenten bepalen of zij momenteel risico lopen met één van hun bestemmingsplannen. De leidraad loopt vooruit op een landelijke handleiding Dienstenrichtlijn van de ministeries van BZK en EZK, het IPO en de VNG, die naar verwachting in september 2019 wordt gepresenteerd.

Bron:

ABRvS 24 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2569

Meer informatie