Europa: het eerste klimaatneutrale continent in 2050. Om dat doel van de Europese Green Deal te realiseren, wil de Europese Commissie het aantal verhandelbare emissierechten in de EU omlaag, de regelgeving voor uitstoot van landgebruik aanscherpen en tevens de reductiedoelstellingen per lidstaat wijzigen. In haar ‘Fit for 55’-pakket stelt de Commissie daarom een wijziging van de Richtlijn betreffende het Europees emissiehandelssysteem voor, een wijziging van de Verordening inzake de opname en verwijdering van broeikasemissies bij landgebruik en een wijziging van de Verordening inzake de verdeling van inspanningen bij de CO2-reductie (Effort Sharing). In deze longread komen deze drie voorstellen van de Europese Commissie aan bod.
Herziening van het Europese emissiehandelssysteem
Eén van de voorstellen van de Europese Commissie uit het ‘Fit for 55’–pakket is de herziening van de Richtlijn betreffende de handel in broeikasgasemissierechten in de EU (Richtlijn 2003/87/EG). Dit Emission Trade System (ETS) is het Europese handelssysteem voor de uitstoot van CO2 in de industrie. De eerdere herziening van het ETS, die dateert uit 2018, draagt onvoldoende bij aan het doel van de EU om in 2030 de uitstoot van broeikasgassen met 55% te verminderen. De Commissie stelde daarom een herziening van het bestaande ETS voor. In deze herziening wordt onder andere voorgesteld om het aantal emissierechten dat is uitgegeven onder het ETS, de ‘cap’, verder te verlagen.
Hoe werkt het ETS?
Bedrijven moeten per ton CO2 die ze uitstoten, één emissierecht inleveren, dat zij dus dienen aan te kopen. Bedrijven betalen hiermee dus voor de hoeveelheid CO2 die ze uitstoten. Emissierechten kunnen onder het ETS worden gekocht en verhandeld. Met de voorgestelde herziening van het ETS wil de EU het aantal emissierechten dat kan worden uitgegeven verlagen. Hierdoor wordt de voorraad emissierechten kleiner en wordt het uitstoten van broeikasgassen duurder, met als doel dat bedrijven op zoek gaan naar manieren om vermindering van uitstoot te bewerkstelligen. Hiermee werkt de EU toe naar een vermindering van de uitstoot van broeikasgassen en een klimaatneutrale Unie in 2050.
Een aantal van de hoofdelementen van het voorstel tot herziening van de Richtlijn betreffende het bestaande Europese emissiehandelssysteem is de volgende:
- Gelet op de uitstoot van broeikasgassen in de sector van het maritiem transport en de verwachte groei van deze uitstoot, stelt de Europese Commissie voor om ook de maritieme sector op te nemen in het ETS. Dit betekent onder andere dat een aantal definities gewijzigd en toegevoegd worden, zoals de wijziging van de definitie van “uitstoot” zodat ook de uitstoot van schepen die een activiteit in het maritiem transport uitoefenen hieronder zullen vallen;
- Ook de bouwsector en het wegvervoer vertegenwoordigen een belangrijk aandeel in de uitstoot van broeikasgassen: voor deze twee sectoren stelt de Commissie een afzonderlijk, maar aangrenzend emissiehandelssysteem voor zodat het bestaande ETS-systeem niet wordt beïnvloed. Dit zelfstandige systeem zal vanaf 2025 gelden;
- De hoeveelheid emissierechten neemt jaarlijks lineair af waarbij in de richtlijn de lineaire factor zal worden gewijzigd van 2,2% naar 4,2%. Dit zal uiteindelijk leiden tot een vermindering van de emissie uitstoot met 61% in 2030 ten opzichte van de niveaus in 2005;
- Het wegnemen van barrières voor innovatieve koolstofarme technologieën door het aanpassen van de reikwijdte van het ETS;
- Het artikel over de veiling van emissierechten wordt gewijzigd. Een deel van de opbrengst uit de veiling komt ten goede aan de begroting van de EU. Met de wijziging van het artikel dienen lidstaten het andere deel van de opbrengst te gebruiken voor klimaat gerelateerde doeleinden.
Herziening van de verordening inzake de opname van broeikasgasemissies en -verwijderingen door landgebruik en bosbouw
Landgebruik (bijvoorbeeld gras- en akkerland), verandering van landgebruik en bosbouw vormen gezamenlijk de zogenoemde LULUCF-sector. Het is de enige sector waar netto verwijderingen van CO2 uit de atmosfeer mogelijk zijn door de opslag van koolstof in biomassa, zoals in hout, planten en in de bodem. Het ‘Fit for 55’-pakket bevat een voorstel dat de bestaande regelgeving op dit terrein aanscherpt. Decentrale overheden zullen in hun beleid voor landgebruik en bossen rekening moeten houden met de gevolgen van deze verscherping.
De Commissie wil met haar voorstel tot een herziening van Verordening (EU) 2018/841 inzake de opname van broeikasgasemissies en -verwijderingen door landgebruik, verandering in landgebruik en bosbouw lidstaten aansporen om de emissie van broeikasgassen verder te reduceren en de bijdrage van de LULUCF-sector aan de klimaatdoelen van 2030 te vergroten. Het voorstel gaat daarmee verder dan de bestaande Verordening. De volgende maatregelen moeten hieraan bijdragen:
- een Europese doelstelling voor de netto-verwijdering van broeikasgassen in de LULUCF-sector in 2030: deze moet dan het equivalent van 310 miljoen ton CO2 zijn (15% meer dan tot nog toe);
- de ‘landsector’ ( landgebruik, verandering van landgebruik, bosbouw en landbouw) moet in 2035 klimaatneutraal zijn;
- er komen bindende nationale doelstellingen voor 2035 om het doel van klimaatneutraliteit te bereiken. De Commissie zal hiervoor in 2025 voorstellen doen;
- bestaande regels worden vereenvoudigd en rekenmethoden worden aangepast;
- lidstaten moeten geïntegreerde mitigatieplannen indienen voor de landsector en de rapportage over de prestaties van de lidstaten wordt verbeterd;
- er komt betere afstemming met doelstellingen op het gebied van biodiversiteit en bio-energie.
Het voorstel onderscheidt drie fases met verschillende doelstellingen:
- Tot 2025: geen veranderingen. De bestaande regelgeving blijft gelden. Er mogen niet meer broeikasgassen uitgestoten worden dan er verwijderd zijn.
- Periode 2026-2030: het voorstel introduceert bindende nationale jaarlijkse doelstellingen. Deze zijn nodig om tot het gezamenlijke Europese doel van 310 miljoen ton netto CO2-verwijdering te komen. De nationale doelstellingen zullen in 2025 vastgesteld worden. De flexibiliteitsprocedure die lidstaten kunnen inzetten als ze niet voldoende CO2 verwijderen (zie hieronder) wordt strenger.
- Vanaf 2031: de voorgestelde verordening zal ook gaan gelden voor niet-CO2 broeikasgasemissie uit de landbouw, bijvoorbeeld methaan. Landbouw zal dan samen met de LULUCF-sector als één ‘landsector’ worden beschouwd. De landsector moet in 2035 klimaatneutraal zijn. Nationale regeringen moeten in juni 2024 in hun Integrale Nationale Energie- en Klimaatplannen (INEK) aangeven hoe zij dit doel denken te bereiken. De Commissie zal eind 2025 met voorstellen komen voor nieuwe Europese en nationale doelstellingen en maatregelen voor de periode na 2030. Er komt een governance-systeem om de voortgang in de gaten te houden. Vanaf 2036 moet een certificeringssysteem voor koolstofverwijdering worden gelanceerd. Dit beleidskader kan op termijn uitgebreid worden tot niet alleen landbouw, maar ook andere beleidsterreinen.
Flexibiliteitsprocedure
Onverwachte verstoringen als bosbranden, stormen of dierplagen kunnen leiden tot minder verwijdering van CO2 dan voorzien. Lidstaten hebben daarom mogelijkheden om zulke onzekerheden op te vangen. Een lidstaat kan bijvoorbeeld overgebleven CO2-verwijderingen van een andere lidstaat kopen die het doel wel heeft bereikt of een uitruil doen met emissies van sectoren die onder de Effort Sharing verordening vallen (zoals wegvervoer) indien de doelstelling daar wel is gehaald. De Commissie wil dit flexibiliteitsmechanisme uitbreiden, onder andere door het ook te laten gelden voor andere gebieden dan alleen bosbouw. De flexibiliteitsclausule kan alleen ingezet worden als de totale Europese doelstelling van netto-verwijdering van broeikasgassen gehaald is.
Herziening van de Effort Sharing Regulation
De sectoren die geen deel uitmaken van het ETS of de LULUCF-sector vallen onder de Effort Sharing Regulation (ESR, ook wel de “Verordening verdeling inspanningen” genoemd). Deze Verordening voor het delen van inspanningen stelt een overkoepelend kader vast met een reductiedoelstelling voor de uitstoot van broeikasgassen in de EU. Zij stelt daarnaast bindende doelstellingen vast per lidstaat, die moeten zijn bereikt in 2030. De Europese Commissie stelt in haar ‘Fit for 55’ – pakket ook een herziening van deze verordening voor. De doelstellingen uit de oorspronkelijke Verordening sluiten namelijk niet meer aan bij de klimaatdoelstellingen van de EU
De herziening van de Verordening ziet op de aanpassing van een aantal artikelen. Concreet stelt de Europese Commissie onder andere de volgende wijzigingen voor:
- Er worden per lidstaat nieuwe reductiedoelstellingen geformuleerd voor 2030. Deze doelen zijn niet voor elke lidstaat hetzelfde, maar afhankelijk van het bbp per hoofd van de bevolking;
- Wat betreft de reikwijdte van de verordening zal rekening worden gehouden met de voorgenomen wijziging van de richtlijn betreffende het ETS, namelijk de toevoeging van de sector van het maritiem transport;
- Er wordt een nieuwe bepaling toegevoegd die ziet op een vrijwillige extra emissiereserve. Die kan onder voorwaarden toekomen aan lidstaten die moeite hebben om, aan het einde van de genoemde periode, de strengere nationale doelstellingen te behalen in de sectoren van het ESR en LULUCF. Zie ook het kader flexibiliteitsmechanisme hierboven;
- Een aanpassing van het kader op basis waarvan de Europese Commissie de nieuwe jaarlijkse emissieniveaus voor de jaren 2023-2030 per lidstaat zal vaststellen. Het nieuwe kader zal worden geüpdatet aan de hand van nieuwe data die in 2025 beschikbaar worden.
Vervolgstappen
De gepresenteerde voorstellen zijn aan het Europees Parlement en de Raad voorgelegd. Zij zullen nu beginnen met hun wetgevingswerkzaamheden en zich gaan buigen over de voorstellen. De voorstellen van de Europese Commissie staan tevens open voor feedback voor belanghebbenden. Alle feedback wordt samengevat en voorgelegd aan het Europees Parlement en de Raad zodat zij dit kunnen meenemen in de verdere behandeling van het voorstel. Reageren kan hier:
- Consultatie betreffende het voorstel tot herziening van de richtlijn betreffende het ETS
- Consultatie betreffende het voorstel tot herziening van de verordening inzake de LULUCF-sector
- Consultatie betreffende het voorstel tot herziening van de Effort Sharing Regulation
Feedback dient voor 15 september 2021 via de website te zijn geleverd aan de Europese Commissie.
Meer informatie
De Europese Green Deal: Commissie stelt transformatie van economie en samenleving van de EU voor om aan klimaatambities te voldoen, persbericht Europese Commissie
Green Deal, Kenniscentrum Europa Decentraal
