De publieke sector produceert, verzamelt en verspreidt gegevens op verschillende gebieden, zoals op het gebied van juridische dienstverlening, politiek en het onderwijs. Op basis van de Open Data Richtlijn en de Wet hergebruik overheidsinformatie kunnen burgers, bedrijven en onderzoeksinstellingen een verzoek indienen om overheidsinformatie die onder de wet valt beschikbaar te maken. Die informatie moet bij voorkeur digitaal in een open en machinaal leesbaar format beschikbaar worden gesteld. De gegevens moeten hierbij voldoen aan formele open standaarden.
Maar wat is nu precies overheidsinformatie? Onder overheidsinformatie vallen alle documenten die overheidsondernemingen en openbare lichamen van EU-lidstaten verzamelen, produceren en verspreiden in het kader van hun publieke taak. Denk daarbij bijvoorbeeld aan statistieken of geografische informatie. Overheidsinformatie gaat dus om informatie waarvan de overheidsorganisatie zelf over de intellectuele eigendomsrechten beschikt. Overheden zijn verplicht deze informatie beschikbaar te stellen als hier door burgers of bedrijven om gevraagd wordt. Overheidsinstellingen hoeven gegevens dus niet ongevraagd actief openbaar te maken, alhoewel dit wel toegestaan is.
Europees beleid voor hergebruik overheidsinformatie
In de Europese Unie is de overheidssector een van de meest data-intensieve sectoren. Overheidsinstanties in de hele EU produceren en verzamelen enorme hoeveelheden gegevens. Om een gemeenschappelijk EU-breed beleid voor hergebruik van overheidsinformatie mogelijk te maken heeft de EU door de jaren heen verschillende initiatieven gepubliceerd, waaronder de Open Data Richtlijn.
De Open Data Richtlijn
Om een gelijk speelveld te creëren op het gebied van het hergebruik van overheidsinformatie is in 2013 de Richtlijn hergebruik van overheidsinformatie (Richtlijn 2013/37/EU) in werking getreden. Deze richtlijn wordt ook wel de PSI-richtlijn genoemd. In 2019 is de PSI-richtlijn herzien en vervangen door de Richtlijn inzake open data en hergebruik van overheidsinformatie (Richtlijn 2019/1024/EU), oftewel: de Open Data Richtlijn. De nieuwe regels zorgen ervoor dat meer overheidsinformatie gemakkelijk beschikbaar is voor hergebruik. Dit komt de economie en de samenleving ten goede. Daarnaast moeten de nieuwe regels transparantie van overheidsinformatie vergroten en nieuwe digitale technologieën, zoals Artificial Intelligence, ondersteunen. De Data Governance Wet bevat bovendien aanvullende regels die van toepassing zijn op het hergebruik van overheidsinformatie, maar niet binnen het bereik van de Open Data Richtlijn valt.
Stand van zaken
De Open Data Richtlijn heeft betrekking op materiaal dat in het bezit is van openbare lichamen in EU-lidstaten. Dit omvat materiaal van ministeries, overheidsagentschappen, decentrale overheden en organisaties die grotendeels onder toezicht staan van overheidsinstanties. Daarnaast is de reikwijdte van de richtlijn uitgebreid naar overheidsbedrijven. Het gaat hierbij alleen om bedrijven die actief zijn in bepaalde sectoren en om informatie die zij hebben vergaard ten behoeve van een dienst van algemeen belang. Daarnaast wordt een overheidsbedrijf niet verplicht een verzoek tot hergebruik van de informatie in te willigen.
De Open Data Richtlijn moest op 17 juli 2021 in nationale wetgeving zijn omgezet. In september 2021 is de Commissie een inbreukprocedure gestart tegen een aantal lidstaten die deze regels niet tijdig hebben omgezet. Nederland is hier één van. Tussen april en juni 2022 zijn er met redenen omklede adviezen naar deze lidstaten verstuurd. Het is Nederland echter nog niet gelukt de Open Data Richtlijn om te zetten naar nationale wetgeving. Daarom moet Nederland nu verantwoording afleggen aan het Hof van Justitie. Lees meer over de inbreukprocedure in dit nieuwsartikel.
Wat staat er in de Open Data Richtlijn?
- Uitbreiding begrip open data:
De uitbreiding van het begrip ‘open data’ met onderzoeksgegevens in de Open Data Richtlijn heeft gevolgen voor (decentrale) overheden. Wanneer een overheidsorganisatie een onderzoeksbureau inschakelt om onderzoek te doen, moet de data die tijdens het onderzoek is verzameld aan de overheidsorganisatie geleverd worden. De overheidsorganisatie kan de data dan beschikbaar stellen voor hergebruik als hierom wordt gevraagd. Dat geldt ook voor gegevens die zijn verzameld bij een onderzoek van de overheidsorganisatie zelf. - Kosteloze beschikbaarstelling overheidsinformatie:
Alle overheidsinformatie waarvan de betreffende overheidsorganisatie zelf over de intellectuele eigendomsrechten beschikt, moet in principe kosteloos beschikbaar worden gesteld voor hergebruik. Alleen in zeer beperkte gevallen kunnen overheidsinstanties nog marginale kosten in rekening brengen voor het openbaar maken van de informatie, bijvoorbeeld wanneer een overheidsinstelling dure wijzigingen aan het formaat van de opgevraagde informatie moet doen. Het is wel mogelijk om kosten voor de vermenigvuldiging, verstrekking, en verspreiding van de overheidsinformatie terug te vorderen. Maar, volgens de richtlijn mogen de inkomsten niet groter zijn dan de kosten van het openbaar maken van overheidsinformatie. - Dynamische gegevens:
De Open Data Richtlijn bevat ook regels voor overheidsorganisaties met betrekking tot het beschikbaar stellen van dynamische gegevens via Application Program Interfaces (API’s). Dynamische gegevens zijn gegevens of documenten in digitale vorm die continu en in real-time worden geactualiseerd. Denk hierbij aan sensoren voor luchtkwaliteit of waterstand. De dynamische gegevens moeten onmiddellijk nadat ze zijn verzameld beschikbaar worden gesteld voor hergebruik. Mocht dit door financiële of technische problemen niet onmiddellijk lukken, mogen de gegevens later beschikbaar gesteld worden. Dat moet dan wel binnen een redelijke termijn. - Hoogwaardige datasets:
Datasets met een hoge waarde, zoals statistieken of geografische gegevens, krijgen meer aandacht in de Open Data Richtlijn. Deze datasets kunnen de opkomst van informatieproducten en -diensten namelijk versnellen. Of een dataset van hoge waarde is wordt bepaald door de mate waarbij de data bijdraagt aan transparantie, de wettelijke plicht, kostenbesparing, de doelgroep en de mate waarop de data potentie van hergebruik heeft. De Commissie werkt samen met de lidstaten aan de vaststelling van een lijst met hoogwaardige datasets: de Europese High Value Datasets List (HVDL). Deze datasets moeten kosteloos, in machinaal leesbaar format en via API’s door overheidsorganisaties beschikbaar worden gesteld. Momenteel zijn alleen de thematische categorieën van hoogwaardige datasets nog bekend, namelijk; geospatiale data, aardobservatie- en milieudata, meteorologische data, statistiek, bedrijven en eigendom van bedrijven, en mobiliteitsdata.Op 21 december 2022 heeft de Europese Commissie de uitvoeringsverordening voor High Value Datasets (HVD) gepresenteerd. Deze uitvoeringsverordening bevat een lijst van waardevolle datasets die bij hergebruik grote voordelen voor de samenleving en de economie kunnen hebben. - Exclusieve overeenkomsten:
Sommige overheidsinstanties sluiten complexe gegevensovereenkomsten met particuliere ondernemingen. Dit kan ervoor zorgen dat overheidsinformatie mogelijk ‘opgesloten’ raakt. De Open Data Richtlijn bevat bepalingen om de ‘opsluiting’ van die data te beperken. Zo moeten overheidsorganisaties transparant zijn over het feit dat een dergelijke overeenkomst met een private partij is gesloten. Dit betekent dat de gemaakte afspraken over de geleverde gegevens publiekelijk kenbaar moeten zijn. Daarnaast moet de overeenkomst elke drie jaar opnieuw beoordeeld worden.
Europese Data Portaal
Het Europese Data Portaal is een opslagplaats voor open gegevens waar geïnteresseerden datasets van de Commissie en van de andere EU-instellingen en -agentschappen kunnen vinden. Ook nationale, regionale en lokale datasets van de EU-lidstaten zijn op het portaal te vinden. De informatie die op het Europese Data Portaal staat is overheidsinformatie die openstaat voor hergebruik in de EU. Het portaal wordt sinds 2015 door de Commissie gefinancierd via het Europese Connecting Europe Facility fonds. Het Data Portaal bevat ook een opleidingscentrum over het hergebruik van open data en een database met verhalen van Europese hergebruikers van overheidsinformatie.
Nederlands beleid voor hergebruik overheidsinformatie
De Nederlandse overheid wil meer transparantie over wat zij doet. Veel overheidsinformatie is daarom openbaar en kan vrij verspreid en gebruikt worden. Om een transparantere overheid te waarborgen zijn er al verschillende initiatieven genomen op het gebied van hergebruik en openheid van overheidsinformatie. Zo staan op deze website bijvoorbeeld beschikbare open datasets van de Nederlandse overheid.
Wet hergebruik overheidsinformatie
In Nederland is de (oude) Richtlijn hergebruik van overheidsinformatie geïmplementeerd in de Wet hergebruik overheidsinformatie (Who). Deze wet verplicht overheden om overheidsinformatie beschikbaar te stellen aan burgers en bedrijven. Aangezien de Richtlijn hergebruik van overheidsinformatie is herzien en vervangen door de Open Data Richtlijn, moet de Open Data Richtlijn worden omgezet in nationale wetgeving. Dit moest uiterlijk 17 juli 2021 gebeuren. Aangezien de Open Data Richtlijn niet is omgezet, kan de richtlijn tijdens nationale rechterlijke procedures door particulieren worden ingeroepen. Het is dan aan de rechter om te beoordelen of de bepalingen uit de richtlijn directe werking hebben.
De Nederlandse overheid wil met de Wet implementatie Open data richtlijn (Wiodr) de regels uit de richtlijn in de Who opnemen. Hiermee wordt de Who aangepast naar de laatste Europese regels voor de hergebruik van overheidsinformatie.
Op 24 oktober 2022 heeft de Raad van State advies gegeven over het voorstel. Het adviesorgaan heeft verschillende opmerkingen bij het wetsvoorstel en adviseert hierdoor om het wetsvoorstel niet in te dienen bij de Tweede Kamer, tenzij de regering het voorstel aanpast.
Leer- en Expertisepunt Open Overheid
Het Leer en Expertisepunt Open Overheid (LEOO) ondersteunt (decentrale) overheden bij het uitvoeren van open overheidsbeleid- en regelgeving. Het fungeert onder andere als platform om de zichtbaarheid en het belang van een open overheid te vergroten.
Wat hebben gemeenten, provincies en waterschappen met open data en hergebruik van overheidsinformatie te maken?
De Open Data Richtlijn verplicht decentrale overheden om op verzoek overheidsinformatie als open data beschikbaar te stellen voor hergebruik. Dat hergebruik kan zowel maatschappelijke als commerciële doelstellingen hebben.
Rekenen van kosten
Onder de oude PSI-richtlijn was het voor overheidsorganisaties mogelijk om kosten in rekening te brengen voor hergebruik van overheidsinformatie. Met ingang van de Open Data Richtlijn is het niet meer toegestaan om een vergoeding hiervoor aan te rekenen. Overheidsorganisaties mogen wel kosten voor de vermenigvuldiging, verstrekking en verspreiding van overheidsinformatie terugvorderen. Daarnaast kunnen kosten voor speciale administratieve lasten teruggevorderd worden. Denk hierbij aan het anonimiseren van persoonsgegevens of het treffen van maatregelen ter bescherming van commercieel vertrouwelijke informatie. Voor hergebruik van hoogwaardige datasets en onderzoeksgegevens geldt een uitzondering. Hier mogen geen kosten voor in rekening worden gebracht.
Hulpmiddelen
Er zijn verschillende tools om (decentrale) overheden te begeleiden bij hun publieke taken voor open data en hergebruik van overheidsinformatie. Zo is er een Toolkit Open Data ontwikkeld waar in stappen wordt ingegaan op hoe decentrale overheden kunnen omgaan met het openbaar maken van overheidsinformatie voor hergebruik. Daarnaast is er ook een Handreiking Open Data gepubliceerd die zich richt op alle aspecten van het publiekelijk beschikbaar stellen van datasets vanuit de overheid.
Ook voor de omgang met de Wet hergebruik van overheidsinformatie zijn hulpmiddelen opgesteld. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelatie heeft een Handleiding Wet hergebruik van overheidsinformatie gepubliceerd. Daarnaast heeft de VNG een Handreiking inzake de Who ontwikkeld. Hierin wordt onder andere uitgelegd wat gemeenten moeten doen bij het behandelen van een verzoek om hergebruik. Beiden handreikingen worden geactualiseerd wanneer de Wiodr van kracht is gegaan.
High Value Datasets
Ook in Nederland zijn er high value datasets vastgesteld. De huidige Nederlandse datasets zijn op deze website te raadplegen. Daarnaast is er een gemeentelijke lijst met high value datasets ontwikkeld om gemeenten ondersteuning te bieden bij het (starten met) openen van data. Daarnaast is er ook een provinciale lijst met high value datasets opgesteld. Deze lijsten helpen decentrale overheden bijvoorbeeld bij de keuze welke data ze met prioriteit moeten openen. De lijst kan ook als leidraad dienen voor decentrale overheden om tot gezamenlijke gestandaardiseerde datasets te komen.
Europa Decentraal heeft eerder ook een praktijkvraag gepubliceerd over het hergebruik van overheidsinformatie. Hierin wordt de vraag behandeld of een stichting die gemeentelijke sportaccommodaties verhuurt onder de Open Data Richtlijn valt.
