Als openbaar vervoer volledig commercieel wordt geëxploiteerd, kan dit ertoe leiden dat het vervoer te duur, te weinig beschikbaar of te onveilig wordt. Ook kan het tot gevolg hebben dat er geen vervoer georganiseerd wordt waar dit wel wenselijk is. Daarom zullen sommige (decentrale) overheden zelf private partijen willen inhuren om onder bepaalde voorwaarden openbare personenvervoersdiensten aan te bieden. Hierop is de PSO-verordening (Verordening 1370/2007) van toepassing.
Kern en reikwijdte
De PSO-verordening is van toepassing op de nationale en internationale exploitatie van openbaar personenvervoer per spoor en over de weg. De verordening bevat regels waaraan decentrale overheden zich moeten houden bij het verlenen van opdrachten voor het verrichten van deze diensten. Daarbij kan gedacht worden aan regels omtrent de inhoud van de openbaredienstverplichting, de duur daarvan en regels omtrent de aanbesteding van openbaredienstcontracten. Daarnaast bevat de PSO-verordening regels over de betaling van openbaarvervoersdiensten. Diensten die hoofdzakelijk de instandhouding van historisch erfgoed of toerisme omvatten, zijn uitgezonderd van de verordening.
Het Europees Hof van Justitie heeft verduidelijkt in een arrest dat de verordening op grond van artikel 1 lid 2 van toepassing kan worden verklaard op openbaar personenvervoer in de binnenwateren en nationale zeewateren, maar dat Verordening 3577/92 voorrang heeft wanneer deze van toepassing is. Als gevolg daarvan kunnen opdrachten voor openbaar personenvervoer tussen en naar eilanden alleen met een voorafgaande openbare aanbestedingsprocedure worden gegund. Artikel 4 lid 1 van Verordening 3577/92 legt namelijk de verplichting op om dit vervoer door middel van een openbare aanbestedingsprocedure te regelen. Voor Nederland is dit met name relevant voor vervoer van en naar de Waddeneilanden.
Met ‘openbaredienstverplichting’ wordt een door een overheid vastgestelde prestatie bedoeld die een exploitant niet tegen maatschappelijk aanvaardbare voorwaarden zonder compensatie zou kunnen leveren. Met ‘openbaar personenvervoer’ worden personenvervoersdiensten van algemeen economisch belang bedoeld die op permanente en niet-discriminerende basis aan het publiek worden aangeboden.
Doel
De verordening is van belang wanneer men een Dienst van algemeen economisch belang (DAEB) op openbaar personenvervoer wil inrichten. Het doel van de verordening is dat de beschikbaarheid, veiligheid en kwaliteit van openbaar personenvervoer toeneemt en dat de prijs afneemt.
Vereisten
Een overheid die in het kader van de PSO-verordening compensatie of een exclusief recht verleent, moet een openbaredienstcontract sluiten: een overeenkomst tussen de overheid en exploitant waarin deze laatste belast wordt met het exploiteren van een openbare vervoersdienst. Onder voorwaarden mag dit ook een wettelijk of bestuursrechtelijk besluit zijn. In het openbaredienstcontract staan de openbaredienstverplichtingen van de exploitant, de berekeningswijze van de compensatie en de aard en omvang van eventuele exclusieve rechten.
Ook moet worden bepaald hoe de inkomsten uit vervoersbewijzen verdeeld worden tussen de overheid en exploitant. De overheid verleent de exploitant compensatie voor het uitvoeren van de dienst in overeenstemming met de vastgestelde tariefverplichtingen. Er mag geen overcompensatie plaatsvinden. Het commerciële risico van een eventuele verandering in de passagiersaantallen mag niet bij de (decentrale) overheid liggen. Dit blijkt uit het Combus-arrest. De duur van een openbaredienstcontract is beperkt tot maximaal tien jaar voor busdiensten en vijftien jaar voor vervoersdiensten per spoor. Onder voorwaarden, waaronder een bijzondere geografische situatie of grote noodzakelijke investeringen, mag deze termijn met de helft verlengd worden.
Staatssteun
Als compensatie voor Diensten van algemeen economisch belang aan de vier Altmark-criteria voldoet, wordt deze niet als staatssteun aangemerkt, en hoeft deze niet gemeld te worden in de zin van artikel 108 lid 3 VWEU. De eisen die de PSO-verordening stelt aan een openbaredienstencontract, komen grotendeels overeen met de Altmark-criteria. Compensatie die (decentrale) overheden overeenkomstig de PSO-verordening verlenen, wordt derhalve verenigbaar geacht met de Europese staatssteunregels. Steun op basis van de PSO-verordening moet worden gerapporteerd aan de Commissie.
Aanbesteden
Artikel 5 van de PSO-verordening eist dat openbaredienstcontracten worden aanbesteed in overeenstemming met de aanbestedingsrichtlijnen, tenzij er sprake is van een dienstenconcessie. Als de aanbestedingsrichtlijnen niet van toepassing zijn, stellen lid 2 tot en met 6 van dit artikel de voorwaarden voor onderhandse gunning of het zelf aanbieden van openbare vervoersdiensten. Zo wordt het toegestaan in lid 5 om noodmaatregelen te treffen wanneer de dienstregeling uit dreigt te vallen, bijvoorbeeld doordat de concessiehouder failliet gaat. Een noodmaatregel mag maximaal twee jaar duren totdat de decentrale overheid een nieuw openbaredienstcontract gunt onder de voorwaarden van de PSO-verordening.
Noodmaatregelen bestaan uit:
-de onderhandse gunning;
-een formeel akkoord tot verlenging van een openbaredienstcontract; of
-het opleggen van bepaalde openbaredienstverplichtingen.
Exclusief recht
Decentrale overheden kunnen aan een exploitant van openbaar vervoersdiensten een exclusief recht toekennen. In dit kader worden in artikel 5, lid 1 van de PSO-verordening de aanbestedingsrichtlijnen, te weten richtlijn 2014/25/EU en richtlijn 2014/24/EU, van toepassing verklaard op openbaar personenvervoer per bus of per tram zoals gedefinieerd in die richtlijnen. Dat wil zeggen dat openbaredienstcontracten die onder de richtlijnen vallen worden gegund volgens de procedures van die richtlijnen. Met het begrip ‘exclusief recht’ wordt in de PSO-verordening bedoeld: ‘het recht van een exploitant van openbare diensten om bepaalde openbare personenvervoersdiensten van een lijn, net of gebied te exploiteren, met uitsluiting van andere exploitanten’. Wanneer een bevoegde autoriteit, in de meeste gevallen een gemeente of een provincie, aan een bepaalde exploitant een exclusief recht ( ook wel alleenrecht of bijzonder recht genoemd) toekent, is zij overeenkomstig artikel 3, lid 1 van de PSO-verordening verplicht een openbaredienstcontract te sluiten.
Openbaredienstcontract
In de PSO-verordening staat omschreven wat wordt bedoeld met een openbaredienstcontract in artikel 2 sub i: ‘één of meer juridisch bindende overeenkomsten tussen een bevoegde instantie en een exploitant van openbare diensten waarbij de exploitant van openbare diensten in het kader van de openbaredienstverplichtingen wordt belast met het beheer en de exploitatie van openbare personenvervoersdiensten. Naar gelang de wetgeving van de lidstaten kan het contract ook bestaan in een door een bevoegde instantie genomen besluit, in de vorm van een specifieke wettelijk of bestuursrechtelijk besluit, of waarin de voorwaarden worden vastgesteld waaronder de bevoegde instantie de diensten zelf mag verzekeren of toevertrouwen aan een interne exploitant.’
Inhoud openbaredienstcontract
Op basis van artikel 4 van de PSO-verordening wordt in een dergelijk openbaredienstcontract:
– duidelijk omschreven welke openbaredienstverplichtingen door de exploitant van openbare diensten worden nagekomen en in welke gebieden deze verplichtingen van toepassing zijn;
– vooraf op objectieve en transparante wijze vastgesteld op basis van welke parameters de eventuele compensaties worden berekend, en wat de aard en omvang van eventuele exclusieve rechten is, zodanig dat overcompensatie wordt voorkomen.
Voor overeenkomstig artikel 5, lid 1, lid 3 of lid 3 ter, gegunde openbaredienstcontracten worden deze parameters zodanig vastgesteld dat de compensatie in geen geval het bedrag overschrijdt dat nodig is om het netto-financiële effect op kosten en inkomsten van de nakoming van de openbaredienstverplichtingen te dekken, waarbij rekening moet worden gehouden met de door de exploitant van openbare diensten ingehouden ontvangsten ter zake en een redelijke winstmarge;
– vastgesteld hoe de kosten van de dienstverlening worden verdeeld. Het kan in het bijzonder gaan om personeelsuitgaven, energiekosten, rechten voor het gebruik van infrastructuur, onderhouds- en herstellingskosten van voertuigen gebruikt voor openbaar vervoer, rollend materieel en installaties die noodzakelijk zijn voor de exploitatie van personenvervoersdiensten, vaste kosten en een passende vergoeding voor het eigen kapitaal.
