Wanneer een decentrale overheid (openbaar) vervoer organiseert, is de kans groot dat hierbij de Europese aanbestedingsregels van toepassing zijn wanneer er sprake is van een overheidsopdracht en hierbij de drempelwaarden overschreden worden. Op het gebied van vervoer gelden bij het aanbesteden echter een aantal specifieke verplichtingen. Deze verplichtingen en waar men op moet letten bij het aanbesteden hangt af het soort vervoer en het type opdracht. Hierin wordt onderscheid gemaakt tussen onder meer openbaar vervoer, zeevaart, luchtvaart en infrastructuur.
PSO-verordening
Veel van deze regels zijn vastgelegd in de PSO-verordening. In Nederland zijn de voornaamste verplichtingen die voortvloeien uit de PSO-verordening uitgewerkt in de Wet Personenvervoer 2000 (Wp2000) en het Besluit Personenvervoer 2000 (Bp2000).
De PSO-verordening is van toepassing op vervoer per spoor en over de weg. Voor vervoersconcessies per bus en tram gelden de gunningsregels alleen als deze de vorm hebben van dienstenconcessies in de zin van Richtlijn 2014/23/EU. Anders zijn Richtlijnen 2014/24/EU en 2014/25/EU van toepasing. Bij vervoer per spoor en metro geldt de PSO-verordening in alle gevallen.
De Wp2000 is van toepassing op openbaar vervoer, zowel over de weg als op het spoor. De aanbestedingsrichtlijn 2014/24 is van toepassing op alle overheidsopdrachten die boven de drempelwaarden komen. Artikel 5 van de PSO-verordening legt vast dat openbaar vervoer per spoor volgens die verordening moet worden gegund, terwijl openbaar vervoer per bus of tram volgens de aanbestedingsrichtlijnen gegund moet worden.
Voor openbaar vervoer per boot is verder het Bp2000, met name artikel 7, van belang, als dit vervoer voor ten minste zes jaar wordt uitgevoerd en de overeenkomst tot stand is gekomen door middel van een aanbestedingsprocedure in overeenstemming met de Aanbestedingswet 2012. Uitgezonderd zijn vervoer met schepen met een maximumsnelheid van onder de 30 kilometer per uur, bedoeld voor autovervoer of op de Waddenzee.
Verder stellen deze regels vereisten aan aanbesteding op verschillende terreinen. Zo is het bijvoorbeeld voor Nederlandse aanbestedende diensten verplicht om in het Programma van Eisen de afstemming met het eigen milieubeleid op te nemen. Dit staat in artikel 44 lid 2 sub d van de Wp2000.
Concessies openbaar vervoer
Het zijn de gemeenten die het openbaar vervoer per bus, tram en metro aanbesteden en het zijn de provincies die het regionaal openbaar vervoer per trein aanbesteden. Dit is verplicht onder de PSO-verordening, Wp2000 en Bp2000. Decentrale overheden krijgen te maken met aanbesteden als zij het openbaar vervoer in hun gebied regelen. Dit gebeurt vaak door concessies: het alleenrecht om openbaar vervoer te verrichten in een bepaald gebied gedurende een bepaalde periode. Via een concessie kan een vervoersbedrijf bus-, tram- of treintrajecten exploiteren, of kan een partij parkeerterreinen exploiteren.
Openbaar vervoer moet worden aanbesteed door middel van een concessieovereenkomst, op grond van artikel 19 lid 1 en artikel 61 lid 1 van de Wp2000. Een concessie voor het uitvoeren van openbaar vervoersdiensten is vergelijkbaar met een overheidsopdracht voor diensten. Het verschil is dat er bij een overheidsopdracht een vergoeding tegenover staat en dat via een concessie een partij het exclusieve recht krijgt binnen een provincie, gemeente of regio om de vervoersdienst te exploiteren. Het kan zijn dat de concessiehouder het geld niet zelf int, maar dat de gelden lopen via de concessiegever.
Uitzonderingen
Uitzonderingen op de concessieplicht zijn situaties waarin het openbaar vervoer uitvalt of dreigt uit te vallen (artikel 19 lid 2). Ook artikel 61 lid 4, in samenhang met artikel 5 lid 4 van de PSO-verordening, bepaalt dat een concessie niet nodig is als nationale wetgeving het niet verbiedt om onderhands te gunnen en de gemiddelde jaarlijkse waarde wordt geraamd op minder dan € 1.000.000,- (of minder dan € 7.500.000,- voor openbaredienstcontracten die openbaar personenvervoer per spoor omvatten) of de contracten betrekking hebben op minder dan 300.000 kilometer openbaar personenvervoer (of minder dan 500.000 in het geval van openbaredienstcontracten die openbaar personenvervoer per spoor omvatten) per jaar. Andere uitzonderingen zijn te vinden in artikels 19a en 64 lid 1 van de Wp2000.
Concessietermijnen
Een bevoegde instantie mag een concessie voor openbaar vervoer per trein in principe voor maximaal vijf jaar verlenen. Dit staat in artikel 36 van het Bp2000. Wordt de concessie deels verleend voor het verrichten van openbaar vervoer anders dan per trein? Dan bedraagt de duur van de concessie maximaal acht jaar. Daarnaast zijn er nog mogelijkheden voor een concessietermijn van tien jaar. Deze kan door de bevoegde instantie verleend worden als dat gerechtvaardigd wordt door het bestaan van commerciële overeenkomsten, specifieke investeringen of bijzondere risico’s. Daarnaast kan bij uitzondering een concessie verleend worden voor maximaal vijftien jaar als dit wordt gerechtvaardigd door het bestaan van omvangrijke investeringen voor lange termijn. Decentrale overheden moeten zelf goed kunnen onderbouwen waarom ze voor een bepaalde duur van een concessietermijn hebben gekozen op een bepaald vervoerstraject.
Termijnen hiervoor worden ook in de PSO-verordening vastgelegd. In artikel 4 lid 3 wordt een standaard maximumtermijn voor openbaredienstcontracten van tien jaar voor busdiensten en vijftien jaar voor spoorvervoer vastgelegd, met uitzonderingsmogelijkheden in lid 4. In de regel zullen deze termijnen op dezelfde concessies van toepassing zijn als de Wp2000. De PSO-verordening stelt ruimere termijnen maar aangezien de termijnen van het Bp2000 strenger zijn, gelden deze.
Inbesteden openbaar vervoer
Nationale wetgeving kan voor een inbestedingsuitzondering op de aanbestedingsplicht zorgen. Dit is geregeld in artikel 5 lid 2 van de PSO-Verordening. Er geldt een inbestedingsuitzondering in artikel 63a van de Wp2000 voor Amsterdam, Rotterdam en Den Haag in lid 1 en Utrecht in lid 2. Deze steden mogen hierdoor kiezen of zij het openbaar vervoer in hun stad via een concessie aanbesteden of dat zij hierbij gebruik willen maken van de inbestedingsmogelijkheid. Dit geldt niet voor andere gemeenten, provincies of plusregio’s.
Daarnaast bestaat een ontheffingsuitzondering van de aanbestedingsplicht voor concessies van het openbaar vervoer. Deze geldt echter alleen voor overbruggingssituaties. Voorbeelden van dit soort situaties zijn:
– een wijziging van de indeling van concessiegebieden, of
– een uitzondering voor openbaar vervoer dat een vernieuwende technologie of
een vernieuwend vervoersconcept bevat en daardoor niet onder de aanbestedingsrichtlijn gegund kan worden.
Grensoverschrijdend personenvervoer per trein
Bij grensoverschrijdende concessies voor openbaar vervoer is geen samenwerking tussen meerdere overheden aan andere kanten van de grens nodig. Zolang het economisch evenwicht van een concessiehouder op dezelfde of een alternatieve route niet in gevaar komt, geldt er vrije toegang op grond van artikel 19a Wp2000. Lid 3 van hetzelfde artikel stelt verder de mogelijkheid tot een beperking op het recht op toegang met betrekking tot hogesnelheidspassagiersvervoer.
Bouw en exploitatie vervoersinfrastructuur
Bij de bouw en exploitatie van vervoersinfrastructuur, zoals parkeergarages, kan mogelijk sprake zijn van een overheidsopdracht voor diensten of een overheidsopdracht werken, dan wel van een concessieovereenkomst voor diensten of een concessieovereenkomst voor openbare werken. Op overheidsopdrachten voor de bouw en exploitatie van vervoersinfrastructuur is de PSO-verordening niet van toepassing.
