De Europese Unie kent financiële aspecten die impact hebben op decentrale overheden. Hierbij kan niet altijd direct gerelateerd worden aan Europees recht of beleid. Besluitvorming van de Europese Unie kan echter soms wel financiële consequenties met zich mee brengen voor decentrale overheden, bijvoorbeeld bij de implementatie van Europees recht of beleid op decentraal niveau, wat administratieve lasten met zich mee kan brengen. Op deze pagina leest u meer hierover en over de richtlijn betalingsachterstand, schatkistbankieren, de wet Houdbare Overheidsfinanciën (wet HOF) en het meerjarig financieel kader (MFK).
Financiële aspecten VWEU
Om te kijken hoe financiële structuren van de Europese Unie Europeesrechtelijk zouden kunnen doorwerken op decentraal niveau, is het nodig om te begrijpen hoe het economisch en monetair beleid van de Unie en van de institutionele en financiële bepalingen uit het VWEU (Verdrag betreffende de Werking van de EU) in elkaar zitten.
Economisch en monetair beleid
Het economisch en monetair beleid van de Europese Unie wordt geregeld in artikel 120 tot en met 144 van het VWEU. Het economisch beleid dat lidstaten uitvoeren moet bijdragen aan de verwezenlijking van de doelstellingen van de EU (artikel 120 VWEU). Bij de uitvoering van het monetair beleid van de Unie spelen het Europees Stelsel van Centrale Banken (ESCB) en de Europese Centrale Bank (ECB) een centrale rol (artikel 127 en verder VWEU). Iedere lidstaat draagt er zorg voor dat de nationale wetgeving verenigbaar is met de Verdragen en met de statuten van het ESCB en de ECB.
Nederland
Voor Nederland ligt hier een belangrijke rol voor het Ministerie van Financiën. Zo heeft het Ministerie een rol bij de uitvoering van afspraken in het kader van de Economisch Monetaire Unie (EMU, het mechanisme waarmee eurolanden hun begrotingsbeleid coördineren) en de weergave van de EMU-schulden en het EMU-saldo van Nederland. Bij de EMU-schuld en het EMU-saldo worden ook uitstaande leningen, inkomsten, uitgaven en onderlinge schulden van de Rijksoverheid, sociale fondsen en van lokale overheden meegerekend.
Institutionele en financiële bepalingen VWEU
De rol en de taken van Europese instellingen zoals de Europese Centrale Bank en de Rekenkamer worden respectievelijk in artikel 282 en 285 VWEU omschreven. Artikel 310 en verder VWEU geven financiële bepalingen en gaan nader in op wat de eigen (financiële) middelen van de Europese Unie inhouden en hoe de Europese Unie tot vaststelling van een meerjarig financieel kader komt. Daarnaast wordt beschreven hoe de jaarlijkse EU-begroting tot stand komt en hoe de uitvoering hiervan loopt. De Europese Commissie voert de begroting in samenwerking met de lidstaten, maar onder eigen verantwoordelijkheid uit. Ook aangaande het financieel management van de EU-begroting in Nederland en de rechtmatigheid van de EU-bestedingen in Nederland speelt het ministerie van Financiën een belangrijke rol.
Structuurfondsen
Via de begroting geeft de EU ook geld uit aan de Europese structuur– en investeringsfondsen (ESIF). Via deze fondsen wordt financiële ondersteuning geboden. Decentrale overheden kunnen onder voorwaarden voor sommige van deze financiële middelen in aanmerking komen. Meer achtergrondinformatie hierover leest u onder Regionaal beleid en fondsen. Bekijk welke Europese fondsen en subsidies er beschikbaar zijn op bepaalde onderwerpen en welke oproepen voor het doen van aanvragen openstaan in de EU-fondsenwijzer.
Meerjarig financieel kader
De langetermijnbegroting van de Europese Unie wordt ook wel het meerjarig financieel kader (MFK) genoemd. Over een periode van doorgaans zeven jaar worden maximumbedragen vastgesteld voor de diverse begrotingen van de EU. Het gaat hierbij zowel om de totale uitgaven van de Unie als voor de verschillende actiegebieden. Het MFK voor de periode 2021-2027 bedraagt € 1,211 miljard. Het wettelijk kader van het huidige MFK is Verordening 2020/2093. Naast het meerjarig financieel kader voor 2021-2027 is er voor de periode 2021-2024 het tijdelijk herstelinstrument NextGenerationEU met een begroting van € 806,9 miljard om de gevolgen van de coronacrisis op te vangen.
Het MFK wordt gefinancierd uit de jaarlijkse bijdrage van elke lidstaat op basis van het percentage van hun bruto nationaal inkomen. Daarnaast komt een percentage van alle btw-opbrengsten van de lidstaten ten goede aan het MFK. Ook vloeien de douanetarieven die lidstaten heffen op import uit landen buiten de EU naar het MFK. Tot slot wordt sinds 1 januari 2021 een bijdrage betaald op basis van niet-gerecycled plastic afval. De verdeling van financiële middelen binnen het MFK weerspiegelt de politieke prioriteiten van de EU. Het waarborgt de begrotingsdiscipline van de EU: vooraf staat vast hoeveel financiële middelen beschikbaar zijn voor een bepaalde doelstelling. Dit zorgt voor het vereenvoudigen van de goedkeuring van de jaarlijkse EU-begroting en maakt Europese financiering beter voorspelbaar.
Waaraan wordt het meerjarig financieel kader besteed?
Gezamenlijk bepalen de lidstaten waar de Europese middelen voor bestemd worden. De Europese Commissie is eindverantwoordelijk voor de uiteindelijke toewijzing van deze middelen. De Europese Unie besteedt via het MFK middelen aan investeringen in economie en werkgelegenheid, landbouw- en plattelandsontwikkeling, klimaat en het verminderen van welvaartsverschillen tussen Europese regio’s. Daarnaast wordt een klein deel uitgegeven aan ontwikkelingssamenwerking, veiligheid (zowel binnen als buiten de EU) en migratie. Deze thema’s lopen als een rode draad door zowel het MFK als door de Europese fondsen. Voor de periode 2021-2027 komt ruim 50% van het MFK en NextGenerationEU ten goede aan modernisering van de EU, met thema’s als onderzoek en innovatie, eerlijke klimaat- en digitale transitie en herstel en veerkracht. 30% wordt besteed aan de bestrijding van de klimaatverandering. De uiteindelijke verdeling van middelen over de verschillende pijlers komt tot stand door onderhandelingen tussen de Europese Commissie, de Europese Raad en het Europees Parlement. De lidstaten ontvangen met 90% van de Europese uitgaven het grootste deel van het budget uit het MFK.
NextGenerationEU
NextGenerationEU is het tijdelijke herstelinstrument dat is opgezet in reactie op de coronacrisis. De begroting van € 806,9 miljard zal voornamelijk in 2021-2023 worden besteed. Dit gebeurt in de vorm van subsidies en leningen, die worden verdeeld over de lidstaten. Om het geld bijeen te krijgen, gaat de Commissie leningen aan op de kapitaalmarkten. Het grootste deel van de middelen van NextGenerationEU, € 723,8 miljard is voorzien voor de Faciliteit voor herstel en veerkracht (Recovery and Resilience Facility, RRF). Deze faciliteit geeft financiële steun aan overheidsinvesteringen maar ook aan groene en digitale projecten. Lidstaten moeten bij de Commissie een plan indienen om steun uit de faciliteit te ontvangen. Nederland kan aanspraak maken op een totaal van € 4,7 miljard aan subsidie. Het Nederlandse plan richt zich tussen 2022 en 2026 op de groene en digitale transities, versterking van de woning- en arbeidsmarkt, verbetering van de volksgezondheidssector, paraatheid voor (nieuwe) pandemieën, de bestrijding van witwaspraktijken en agressieve fiscale planning en meer.
Schatkistbankieren
Een andere manier waarop de EU financiële gevolgen heeft voor decentrale overheden is door schatkistbankieren, wat gedaan wordt om de schuld van de Europese Monetaire Unie (EMU) te verlagen. Schatkistbankieren houdt in dat de tegoeden van decentrale overheden worden aangehouden in de Nederlandse schatkist. Decentrale overheden zijn in 2013 gaan schatkistbankieren, toen het Begrotingsakkoord 2014 werd afgesproken. Op grond van de wet verplicht schatkistbankieren zijn alle decentrale overheden (provincies, gemeenten, waterschappen en gemeenschappelijke regelingen in de vorm van een openbaar lichaam) verplicht om hun overtollige middelen in de schatkist aan te houden. Op grond van de ministeriële regeling schatkistbankieren decentrale overheden is er daarnaast de rekening-courantovereenkomst die iedere decentrale overheid heeft met de Staat der Nederlanden. De regeling bevat ook de verplichting voor decentrale overheden om een nieuwe bankrekening te openen bij een of meerdere banken, zodat die bankrekening gekoppeld kan worden aan de schatkist. Het gaat om een ‘verplichte deelname aan schatkistbankieren zonder leenfaciliteit’. Decentrale overheden zijn niet vrij om hun middelen buiten de centrale overheid uit te zetten. Wel behouden ze de vrijheid om van andere partijen dan de centrale overheid te lenen. Door het verplichte schatkistbankieren hoeft de Nederlandse staat minder geld te lenen op de financiële markten en daalt de staatsschuld en de EMU-schuld. Een neveneffect is dat de risico’s die decentrale overheden lopen met hun tegoeden worden geminimaliseerd.
Wet HOF
De Europese afspraken ten aanzien van begrotingsdiscipline zijn in Nederland opgenomen in de Wet houdbare overheidsfinanciën (Wet HOF). In de Wet HOF worden de Europese normen verankerd voor de hoogte van de overheidsschuld en de jaarlijkse groei van de overheidsschuld. Dit betekent een maximaal toegestaan structureel tekort van de collectieve sector (EMU-saldo) van 0,5% van het bruto binnenlands product (BBP). De grens voor het feitelijk tekort is 3% van het BBP. De overheidsschuld mag niet hoger zijn dan 60% van het BBP. Ook de uitgangspunten van het Nederlands begrotingsbeleid zijn in de Wet HOF vastgelegd. Het gaat daarbij onder andere om de strikte scheiding tussen inkomsten en uitgaven, door middel van het hanteren van vaste uitgavenplafonds (kaders) en het principe van automatische stabilisatie aan de inkomstenkant van de begroting.
Richtlijn betalingsachterstand
In 2013 is de gewijzigde Richtlijn Betalingsachterstand bij Handelstransacties (2011/7) in nationale wetgeving geïmplementeerd. (Decentrale) overheden hebben een voorbeeldfunctie bij betalingsverplichtingen. In Nederland zijn de bepalingen die implementatie behoefden opgenomen in afdeling 10 en 11 van titel 1 van boek 6 van het Burgerlijk Wetboek. De richtlijn is van toepassing op alle typen betalingen die worden gedaan ter vergoeding van handelstransacties tussen overheidsdiensten en ondernemingen of tussen ondernemingen onderling.
Belangrijkste bepalingen richtlijn
Een schuldeiser kan bij te late betaling aanspraak maken op een standaardbedrag van € 40,-. Een aanmaning of ingebrekestelling is niet vereist. Ook hoeft niet aangetoond te worden dat hij deze kosten daadwerkelijk gemaakt heeft. De maximale betaaltermijn voor overheidsinstanties bedraagt dertig dagen, net als de maximale verificatieperiode. Deze periode betreft de termijn waarbinnen de schuldenaar de ontvangen prestatie kan aanvaarden, dan wel beoordelen of deze aan de overeenkomst beantwoordt. Wil een (decentrale) overheid bij een aanbesteding een langere termijn voor verificatie of aanvaarding hanteren, dan moet dit in de overeenkomst en de aanbestedingsdocumenten zijn opgenomen. Een langere termijn dan dertig dagen is denkbaar bij bijzonder complexe contracten, of wanneer meer dan dertig dagen vereist is om te kunnen bepalen of een specifieke prestatie aan de overeenkomst beantwoordt.
De richtlijn stelt de wettelijke handelsrente vast. Overheidsinstanties kunnen, in tegenstelling tot ondernemingen, contractueel niet naar beneden afwijken van de wettelijke handelsrente. Zij kunnen enkel een hogere handelsrente overeenkomen. In geval van te late betaling kunnen schuldeisers van overheidsinstanties dan ook ten minste aanspraak maken op vergoeding van de wettelijke handelsrente
Gevolgen decentrale overheden
De in de Wet HOF vastgelegde normen raken ook decentrale overheden, omdat de schulden en financieringstekorten van gemeenten, provincies en waterschappen meetellen in de overheidsschuld van Nederland. Alle decentrale overheden samen krijgen een plafond voor het totale EMU-tekort van gemeenten, provincies en waterschappen in een jaar. Dat plafond wordt volgens de wet na bestuurlijk overleg voor een bepaalde periode overeengekomen.
