Decentrale overheden die vervoersondernemingen financieel ondersteunen, kunnen te maken krijgen met de Europese staatssteunregels. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen vervoer over land, binnenvaart, havens en zeevervoer, en steun in de sector luchtvaart. Staatssteun voor vervoer is verenigbaar met de interne markt, als deze aan bepaalde voorwaarden voldoet. Op deze pagina vindt u meer informatie over de staatssteunregels in het geval van steun in de vervoersector.
Waar zijn de staatssteunregels voor vervoer te vinden?
Europees recht
De vervoerssector heeft een bijzondere positie in het Europees recht, omdat het VWEU hiervoor een specifieke bepaling kent. Volgens artikel 93 VWEU is staatssteun toelaatbaar als:
- Het beantwoordt aan de behoeften van de coördinatie van het vervoer;
- Het overeenkomt met de vergoedingen van bepaalde met openbare dienst verbonden dienstverrichtingen.
Artikel 93 VWEU vormt dus de basis voor het vervoersbeleid van de Europese Unie, waarvan de kern uit de PSO-verordening bestaat, naast verordeningen voor zeevervoer en havens, en voor luchtvaart. Hiernaast bestaan er sectorspecifieke Richtsnoeren en kaderregelingen, op basis waarvan aangemelde steun door de Europese Commissie kan worden goedgekeurd. Voorbeelden hiervan zijn de Richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun, de Kaderregeling inzake staatssteun voor onderzoek, ontwikkeling en innovatie en de Richtsnoeren milieusteun.
Daarnaast kent het Europees recht diverse vrijstellingsmogelijkheden, waaronder de de-minimisverordeningen, vervoerspecifieke steuncategorieën in de Algemene Groepsvrijstellingsverordening en het DAEB-vrijstellingsbesluit . Let op: in de openbaarvervoersector, de zeevaartsector en in de luchtvaartsector gelden bijzondere regels: daar wordt een DAEB een openbaredienstcontract genoemd en zijn er specifieke wijzen van vormgeving voorgeschreven en een specifieke wijze waarop ondernemingen belast kunnen worden met een openbaredienstopdracht.
Implementatie in Nederland
In Nederland zijn de zojuist genoemde verordeningen in werking gezet door de Wet BDU verkeer en vervoer. Hierin worden de verlening, berekening en verantwoording van de brede doeluitkeringen aan provincies en regionale openbare lichamen (stads- en metropoolregio’s) ten behoeve van de uitvoering van een integraal verkeer- en vervoerbeleid beschreven. In het Besluit BDU verkeer en vervoer is dit verder uitgewerkt. In de Wet Personenvervoer 2000 (wp2000) worden de concessieverlenende decentrale overheden bevoegd verklaard om subsidies te verstrekken voor het openbaar vervoer dat op grond van de concessie wordt verricht.
De-minimissteun en vervoer
Decentrale overheden kunnen ondernemingen die onder de sector vervoer vallen steun verlenen door toepassing van de reguliere de-minimisverordening of de DAEB de-minimisverordening. Deze steun wordt niet als staatssteun aangemerkt vanwege de beperkte invloed op de tussenstaatse handel. Bij het geven van de-minimissteun moeten decentrale overheden wel aan een aantal voorwaarden voldoen.
Reguliere de-minimisverordening
Op grond van de reguliere de-minimisverordening kunnen decentrale overheden over een periode van drie belastingjaren tot maximaal € 200.000,- aan steun verlenen aan een onderneming. De reguliere de-minimisverordening is in principe van toepassing op steun aan ondernemingen in alle sectoren, maar er gelden enkele specifieke regels voor bepaalde sectoren. Bijvoorbeeld voor de transportsector. Zo kan aan een onderneming, die voor rekening van derden goederenvervoer over de weg verricht maximaal € 100.000,- over een periode van drie belastingjaren aan steun worden verleend op basis van de reguliere de-minimisverordening.
Definitie vervoersector
Een onderneming valt onder de sector vervoer wanneer het verrichten van vervoer haar hoofdactiviteit is. Niet-beroepsmatig (particulier vervoer voor eigen rekening) valt niet onder de staatssteunregels. Deze scheidslijn is getrokken in de de twee Renove-arresten (zaak C-351/98 en zaak C-409/00).
De de-minimisverordening voor DAEB
Decentrale overheden kunnen een onderneming belasten met een Dienst van Algemeen Economisch Belang (DAEB) om ongeoorloofde staatssteun te voorkomen. Dit kan bijvoorbeeld spelen bij niet-rendabele vervoersinfrastructuur. Als een onderneming compensatiesteun krijgt voor een aan haar opgelegde DAEB valt deze niet onder de reguliere de-minimisverordening. In dat geval is de aparte DAEB de-minimisverordening van toepassing. Op basis van deze verordening mogen de uitvoerders van een DAEB maximaal € 500.000 over een periode van drie belastingjaren ontvangen. Meer informatie vindt u in onder DAEB.
Verklaring de-minimissteun
Om te voorkomen dat het de-minimisplafond wordt overschreden, moet de decentrale overheid de onderneming vragen om een de-minimisverklaring. Hierin moet de onderneming verklaren welke steun in de afgelopen twee belastingjaren en in het lopende belastingjaar is ontvangen. De verklaring moet getekend worden voordat de steun wordt verleend. In de Handreiking Staatssteun voor de Overheid kunt u een voorbeeldverklaring voor steun op basis van de reguliere de-minimisverordening vinden.
Vervoersinfrastructuur
Decentrale overheden zijn verantwoordelijk voor het aanleggen en onderhouden van algemeen openbaar toegankelijke infrastructuur, zoals wegen, trein-, metro- en tramsporen en vaarwegen. Ook dragen zij meestal de kosten hiervan. Meestal is er bij de financiering van deze taken geen sprake van staatssteun. Is de vervoersinfrastructuur niet algemeen toegankelijk? Of wordt deze beheerd door een onderneming? Dan moeten steunmaatregelen wel getoetst worden aan de staatssteunregels. Wanneer een decentrale overheid een dergelijke maatregel wil subsidiëren, moet deze in beginsel ter goedkeuring aangemeld worden bij de Commissie, tenzij één van de vrijstellingsmogelijkheden van de Europese Commissie van toepassing is. Ten slotte kan ongeoorloofde staatssteun voorkomen worden door het inrichten van een DAEB.
Algemeen toegankelijk
Infrastructuurvoorzieningen moeten algemeen toegankelijk zijn voor alle potentiële eindgebruikers om de niet als verboden staatssteun te kwalificeren. Dit is vastgesteld in de beschikkingen ‘Pilot Transferium Sittard’ en ‘Mill en Sint Hubert’. Bij de opdracht voor het aanleggen van infrastructurele werken moet wel rekening gehouden worden met de aanbestedingsregels.
Infrastructuur voor bepaalde ondernemingen
Wanneer infrastructuurvoorzieningen, die uitsluitend toekomen aan duidelijk identificeerbare private eindgebruikers, gesteund worden, kan er wel sprake van staatssteun zijn. Een voorbeeld is een parkeervoorziening voor vrijwel exclusief gebruik door één bedrijf.
Beheer van infrastructuur
Ook als infrastructuur in de dagelijkse praktijk wordt beheerd door een onderneming, moeten overheidssubsidies worden getoetst aan de staatssteunregels, omdat er mogelijk sprake is van een selectief economisch voordeel. Steun aan een beheerder van infrastructuur die is gekozen volgens een openbare en niet-discriminatoire procedure wordt echter niet als staatssteun beschouwd, omdat de steun ook hier zal overeenkomen met de marktprijs. Als er geen aanbestedingsprocedure gevolgd wordt dan gelden er twee voorwaarden:
- Een overheidsbijdrage is noodzakelijk om de uitvoering te realiseren;
- Steun mag niet leiden tot dusdanige verstoring van mededinging dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.
Meer informatie over vervoersinfrastructuur en staatssteun kunt u vinden in één van onze praktijkvragen.
Havens en Zeevervoer
Overheidsfinanciering van haveninfrastructuur komt regelmatig ten goede aan een economische activiteit. Tegelijkertijd kunnen havens onderling concurreren. De financiering van haveninfrastructuur door decentrale overheden kan bijgevolg het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden, waardoor de Europese staatssteunregels in principe van toepassing zijn.
Havens en zeevervoer en de AGVV
Sinds de herziening van de AGVV in 2017 bevat deze een speciale steuncategorie voor zee- en binnenhavens. In artikel 56 ter en artikel 56 quater AGVV is vastgesteld dat steun aan ondernemingen actief in deze sectoren verenigbaar is met de interne markt, mits aan de in de artikelen genoemde voorwaarden is voldaan. Bovendien is deze steun ook vrijgesteld van de aanmeldingsplicht van artikel 108 lid 3 van de VWEU. De in aanmerking komende kosten zijn de kosten van investeringen ten behoeve van de bouw, vervanging of modernisering van haveninfrastructuur en toegangsinfrastructuur en voor baggerwerkzaamheden. Niet aan vervoer gerelateerde activiteiten komen daarbij niet in aanmerking voor vrijstelling. De AGVV kent daarnaast ook een vrijstelling voor steun voor lucht- en zeevervoer ten behoeve van bewoners van afgelegen gebieden. Op grond van artikel 51 AGVV kan bijvoorbeeld steun worden verleend om de kostprijs van een vaste verbinding te verlagen.
Havens en DAEB
Sinds 2013 is het vrijstellingsbesluit DAEB van toepassing op DAEB-compensaties die voldoen aan de eerste drie Altmark-criteria. Wanneer de diensten aan deze voorwaarden voldoen, kan ongeoorloofde staatssteun voorkomen worden.
Volgens art. 2 lid 1 van het vrijstellingsbesluit kunnen havens ook onder het vrijstellingsbesluit vallen. Steun valt echter alleen onder het vrijstellingsbesluit wanneer het gemiddelde jaarlijkse verkeer gedurende de twee boekjaren vooraf het boekjaar waarin de DAEB is toegewezen jaarlijks maximaal 300.000 passagiers bedraagt. Steun onder het vrijstellingsbesluit hoeft niet te worden gemeld of kennisgegeven bij de Europese Commissie. Wel moet er elke twee jaar een verslag bij de Commissie worden ingediend door de lidstaat over de toepassing van het besluit.
Diverse vormen van technisch-nautische dienstverlening kwalificeren ook als DAEB, vanwege het verband met veiligheid in havens. Dit staat in de Mededeling Europees havenbeleid. Hieronder vallen bijvoorbeeld loodsdiensten, slepen en vastmeren. Volgens het Hof van Justitie van de EU kunnen overslagwerkzaamheden van havens echter niet als een DAEB worden beschouwd.
Richtsnoeren staatssteun voor het zeevervoer
Staatssteun ten behoeve van zeevervoer dient te worden getoetst aan de Richtsnoeren staatssteun voor het zeevervoer. Zeevervoer wordt in de Richtsnoeren gedefinieerd als ‘vervoer van goederen en personen over zee’. Steun die op basis van deze Richtsnoeren wordt gegeven, moet gemeld worden bij de Commissie.
Richtsnoeren staatssteun aan scheepsmanagementbedrijven
De Richtsnoeren staatssteun scheepsmanagementbedrijven bevatten regels voor staatssteun aan scheepsmanagementbedrijven. Dit zijn bedrijven die verschillende diensten verlenen aan scheepseigenaars, zoals technisch onderzoek en de opleiding van bemanning. Onder scheepsmanagementbedrijven vallen bemanningsbeheer (alle activiteiten die met bemanning te maken hebben) en technisch beheer (naleving van technische eisen en de zeewaardigheid van schepen).
Steun aan scheepsbouw
Voorgenoemde Richtsnoeren gelden niet voor steun aan de scheepsbouw. Steun aan ondernemingen actief in deze sector moet getoetst worden aan de Kaderregeling inzake staatssteun voor onderzoek, ontwikkeling en innovatie. Meer informatie over staatssteun voor onderzoek, ontwikkeling en innovatie vindt u op onze website. Volgens de Richtsnoeren Regionale Steunmaatregelen valt regionale steun aan scheepsbouw ook onder deze Richtsnoeren. De Regionale steunkaart toont welke Nederlandse regio’s in aanmerking komen voor deze regionale steun. Meer over Regionale Steun vindt u hier.
Spoorwegondernemingen
Decentrale overheden die spoorwegondernemingen financieel steunen, moeten rekening houden met de staatssteunregels voor deze sector. Steunmaatregelen voor spoorwegondernemingen die voldoen aan vijf staatssteuncriteria van artikel 107 lid 1 VWEU moeten in principe getoetst worden aan de PSO-Verordening.
PSO-Verordening
De PSO-Verordening is van toepassing op staatssteun voor openbaar personenvervoer per spoor. Op basis van de PSO-Verordening kunnen decentrale overheden vervoerders compenseren zonder dat dit ongeoorloofde staatssteun vormt. De PSO-Verordening ervoor moet zorgen dat het aantal, de veiligheid en de kwaliteit van openbaar personenvervoer toeneemt.
Richtsnoeren staatssteun spoorwegondernemingen
Steun die niet onder de Verordening valt, kan onder de Richtsnoeren staatssteun spoorwegondernemingen vallen. De Richtsnoeren moeten voor meer transparantie en rechtszekerheid zorgen wat betreft de verenigbaarheid van steun in deze sector met de staatssteunbepalingen.
Algemene staatssteunregels
Naast de PSO-verordening en de Richtsnoeren gelden ook nog de algemene staatssteunregels bij het aanbieden van steun aan spoorwegondernemingen. Wanneer de gegeven steun niet onder de PSO-verordening of de Richtsnoeren valt, is het nog steeds mogelijk dat de gegeven steun na aanmelding wordt goedgekeurd of vrijgesteld onder de voorgenoemde Richtsnoeren, kaderregelingen en vrijstellingsmogelijkheden. Hiernaast kan steun door de Europese Commissie worden goedgekeurd op basis van artikel 107 lid 3 sub c VWEU.
Luchtvervoer
Decentrale overheden die betrokken zijn bij het financieren van luchthavens of luchtvaartmaatschappijen kunnen in aanraking komen met de staatssteunregels. Om deze steun ‘staatssteunproof’ te maken, kunnen decentrale overheden gebruik maken van de Richtsnoeren luchtvaart. Met deze Richtsnoeren speelt de Commissie in op de gewijzigde (markt)omstandigheden voor de luchtvaartindustrie. Steunmaatregelen op grond van de Richtsnoeren luchtvaart moeten wel bij de Europese Commissie worden aangemeld.
Luchtvaart en de AGVV
In artikel 56 bis AGVV is vastgesteld dat steun voor regionale luchthavens verenigbaar is met de interne markt op grond van artikel 107 lid 3 VWEU. Bovendien is deze steun ook vrijgesteld van de aanmeldingsplicht van artikel 108 lid 3 van de VWEU, mits er voldaan is aan de overige voorwaarden. De steun mag in beginsel niet toegekend worden voor de verplaatsing van bestaande luchthavens of de aanleg van een nieuwe passagiersluchthaven. Artikel 56 bis AGVV bepaalt verder dat de toekenning van exploitatiesteun niet afhankelijk mag worden gesteld van het afsluiten van regelingen met bepaalde luchtvaartmaatschappijen over luchthavengelden, marketingvergoedingen of andere financiële aspecten van de activiteiten van de luchtvaartmaatschappij op de betrokken luchthaven.
De Commissie heeft al een aantal keer steunmaatregelen op grond van artikel 56 bis AGVV goedgekeurd. Zie bijvoorbeeld SA.53832, betreffende regionale steun aan een luchthaven van Carlisle, Engeland. Een ander voorbeeld is SA.57729 betreffende investeringssteun aan een Duitse luchthaven voor de uitbreiding en renovatie van een landingsbaan.
Richtsnoeren luchtvaart
De Richtsnoeren voor staatssteun aan luchthavens en luchtvaartmaatschappijen geven nader aan onder welke voorwaarden dit soort overheidsfinanciering al dan niet als staatssteun aan te merken is. En als de financiering staatssteun vormt, op welke voorwaarden deze dan verenigbaar kan worden verklaard met de interne markt.
Overheidsfinanciering voor luchthavens en luchtvaartmaatschappijen kan op basis van de Richtsnoeren luchtvaart verenigbaar met de interne markt worden verklaard, mits deze voldoet aan de criteria uit onderdeel 5.1 en 5.2 van de Richtsnoeren. Dit betreft een verplichte bijdrage aan een doelstelling van gemeenschappelijk belang, de noodzaak van de maatregel, de geschiktheid daarvan, het stimulerend effect, de transparantie van de steun en het vermijden van ongewenste negatieve effecten op het handelsverkeer tussen de lidstaten. Deze criteria gelden voor zowel investering- en exploitatiesteun voor luchthavens als voor aanloopsteun voor luchtvaartmaatschappijen. Hiernaast zijn er specifieke voorwaarden voor alle drie soorten steun.
Steun voor investeringen in luchthaven infrastructuur
Investeringssteun is specifieke steun voor de financiering van vaste activa om de financieringskloof voor de kapitaalkosten te dichten. Steun voor investeringen in de infrastructuur op een luchthaven is toegestaan wanneer er een maatschappelijke nood is en overheidsgeld nodig is om de toegankelijkheid van een regio te verzekeren. De nieuwe Richtsnoeren stellen een maximum aan toegestane steun, afhankelijk van de omvang van de luchthaven, zodat er een mix ontstaat tussen publieke en private investeringen. Er zijn daardoor in beginsel meer mogelijkheden om steun te verlenen aan kleine vliegvelden dan aan grote.
Exploitatiesteun aan regionale luchthavens
Exploitatiesteun is steun voor het verrichten van luchthavendiensten, zoals compensatie voor personeelskosten en energiekosten. Exploitatiesteun wordt gezien als een zeer verstorende vorm van steun en deze is alleen in uitzonderlijke omstandigheden toegestaan.
Een regionale luchthaven is een luchthaven met een jaarlijkse passagiersstroom tot drie miljoen passagiers. Exploitatiesteun aan deze luchthavens is toegestaan onder bepaalde voorwaarden en enkel voor een overgangsperiode van tien jaar. Om exploitatiesteun te mogen ontvangen, moeten luchthavens een plan opstellen dat ertoe moet leiden dat de luchthaven de exploitatiekosten zelf kan dragen aan het eind van de overgangsperiode.
Onder de huidige marktomstandigheden kunnen luchthavens met een jaarlijks passagiersaantal van minder dan 700.000 passagiers moeilijkheden ondervinden om tijdens de overgangsperiode volledig kostendekkend te kunnen gaan draaien. Daarom bevatten de Richtsnoeren een speciaal regime voor die luchthavens, dat een hogere steunintensiteit en een verplichting tot herbeoordeling van de situatie na vijf jaar kent.
Aanloopsteun aan luchtvaartmaatschappijen
Steun voor het opstarten van nieuwe luchtroutes is toegestaan zolang de steun voor een bepaalde periode geldt. De voorwaarden voor aanloopsteun aan luchtvaartmaatschappijen zijn in de nieuwe Richtsnoeren meer gestroomlijnd en aangepast aan recente marktontwikkelingen.
Luchtvaart en DAEB
In een aantal gevallen kunnen overheidsinstanties bepaalde economische activiteiten van luchthavens of luchtvaartmaatschappijen aanmerken als DAEB. Om passende geregelde luchtdiensten te onderhouden op routes die van vitaal belang zijn voor de economische ontwikkeling van de regio die zij bedienen, kunnen de lidstaten bijvoorbeeld openbaredienstverplichtingen opleggen voor deze routes. Hierbij moeten ze voldoen aan de voorwaarden en eisen van de artikelen 16 tot en met 18 van Verordening (EG) nr. 1008/2008 inzake luchtdiensten. De Commissie is van mening dat het mogelijk is om, in goed onderbouwde gevallen, het volledige beheer van een luchthaven als DAEB aan te merken. Dit kan alleen indien een deel van het door de luchthaven bediende gebied zozeer geïsoleerd zou zijn van de rest van de Unie, dat dit ten koste zou gaan van de sociaaleconomische ontwikkeling van dat gebied. Bij het aanwijzen van luchthavens of luchtvaartmaatschappijen als een DAEB moet er rekening gehouden worden met andere vervoersvormen in dat gebied, zoals hogesnelheidstreinen. In sommige gevallen kunnen overheden een openbare-dienstverplichting opleggen aan luchthavens om ervoor te zorgen dat de luchthaven openblijft voor commercieel verkeer.
