Op basis waarvan moet een aanbestedende dienst een opdracht gunnen?
Aanbestedende diensten baseren de gunning van overheidsopdrachten op de economisch meest voordelige inschrijving (artikel 67 lid 1 Richtlijn 2014/24 en artikel 2.114 lid 1 Aanbestedingswet 2012). De winnende inschrijving moet namelijk het economisch meest voordelige aanbod hebben gedaan. Om verwarring te voorkomen met het voorheen gebruikte gunningscriterium emvi, wordt dit criterium onder Richtlijn 2014/24 beste prijs-kwaliteitsverhouding genoemd. De aanbestedende dienst moet vooraf, bij de aankondiging van de overheidsopdracht, bekend maken op grond waarvan het gaat gunnen en het relatieve gewicht van de verschillende onderdelen binnen het gunningscriterium (artikel 67 lid 5 Richtlijn 2014/24 en artikel 2.115 lid 4 Aanbestedingswet 2012).
Uit welke gunningscriteria kan de aanbestedende dienst kiezen?
De aanbestedende dienst kan kiezen tussen drie gunningscriteria (artikel 2.114 lid 2 Aanbestedingswet 2012):
- Sub a: beste prijs-kwaliteitsverhouding;
- Sub b: laagste kosten op basis van kosteneffectiviteit;
- Sub c: laagste prijs.
Lid 3 van artikel 2.114 Aanbestedingswet 2012 bepaalt dat aanbestedende diensten als hoofdregel een overheidsopdracht op basis van de beste prijs-kwaliteit (sub a) moeten gunnen. Aanbestedende diensten hebben daarnaast de mogelijkheid om op basis van de laagste kosten op basis van kosteneffectiviteit (sub b) of laagste prijs (sub c) te gunnen. Zij moeten dit echter wel afdoende in de aanbestedingsstukken kunnen motiveren (artikel 2.114 lid 4 Aanbestedingswet 2012).
Beste prijs-kwaliteitverhouding
Wanneer aanbestedende diensten conform het wettelijke uitgangspunt op grond van de beste prijs-kwaliteitsverhouding gunnen, betrekken zij in de rangschikking van de inschrijving zowel kwalitatieve als financiële informatie uit de offerte. Om dit te kunnen doen dienen in ieder geval twee subgunningscriteria te worden onderscheiden (prijs en kwaliteit), inclusief de relatieve weging. Daarnaast is het veelal nodig om in ieder geval binnen het subgunningscriterium kwaliteit een verdere onderverdeling te maken naar van belang zijnde kwaliteitsaspecten. De subgunningscriteria en de nadere onderverdeling daarbinnen moeten verband houden met het voorwerp van de opdracht.
De kwalitatieve subgunningscriteria kunnen onder meer betreffen:
- kwaliteit, waaronder technische verdienste;
- functionele of esthetische kenmerken;
- geschiktheid van het ontwerp voor alle gebruikers;
- de kwaliteit van het personeel.
Deze lijst is niet limitatief (artikel 67 lid 2 Richtlijn 2014/24 en artikel 2.115 lid 2 Aanbestedingswet 2012). De aanbestedende dienst heeft een ruime mate van vrijheid als het gaat om het kiezen van de (invulling van de) subgunningscriteria.
Laagste prijs
Het gunningscriterium van de laagste prijs houdt in dat de inschrijver die voldoet aan de minimumkwaliteitseisen en de laagste prijs heeft aangeboden, de opdracht wint. Het gaat hierbij om gevallen waarbij geen sprake is van voldoende onderscheidende criteria waarop inschrijvers toegevoegde waarde kunnen leveren. De aanbestedende dienst dient dan controleerbare, gedetailleerde en eenduidige minimumkwaliteitseisen op te stellen. Doordat de aanbestedende dienst minimumkwaliteitseisen stelt, krijgt het voor de laagste prijs minimum dat kwaliteitsniveau. Het gunningscriterium de laagste prijs staat dus niet gelijk aan de laagste kwaliteit.
Laagste kosten op basis van kosteneffectiviteit
Bij het gunningscriterium de laagste kosten op basis van kosteneffectiviteit worden de prijs en andere kosten meegenomen. De kosten worden op basis van levenscycluskosten berekent. In artikel 2.115a Aanbestedingswet 2012 is opgenomen dat levenscycluskosten betrekking hebben op kosten gedurende de levenscyclus van een product, dienst of werk zoals bepaald in sub a en sub b van hetzelfde artikel. Voorts dient de aanbestedende dienst rekening te houden met de bepalingen in lid 2 en 3 van artikel 2.115a Aanbestedingswet 2012, welke onder andere betrekking hebben op de raming van de kosten en aan welke voorwaarden de aanbestede dienst verder aan moet voldoen.
Verschil tussen gunningscriteria en selectiecriteria
Selectiecriteria hebben betrekking op de inschrijver en hebben als doel om inschrijvers die doorgaan naar de gunningsfase te beperken. Gunningscriteria hebben daarentegen betrekking op het voorwerp van de opdracht en dus op de inschrijving. Het doel van gunningscriteria is om te bepalen welke offerte de beste is wat betreft prijs en kwaliteit.
Hoe beoordeelt de aanbestedende dienst inschrijvingen?
Om tot de keuze voor een winnende inschrijving te komen, worden in de regel de volgende stappen doorlopen binnen een aanbestedingsprocedure – afhankelijk van de gekozen aanbestedingsprocedure kan dit op verschillende momenten plaatsvinden:
- Toets of op de inschrijver geen verplicht of vrijwillig gehanteerde uitsluitingsgronden van toepassing zijn (artikel 57 Richtlijn 2014/24 en afdeling 2.3.5. Aanbestedingswet 2012).
- Toets of de inschrijver aan de geschiktheidseisen inzake financieel-economische draagkracht, technische en beroepsbekwaamheid en/of beroepsbevoegdheid voldoet (artikel 58 Richtlijn 2014/24 en afdeling 2.3.6. Aanbestedingswet 2012).
- Binnen sommige procedures mate van geschiktheid beoordelen op basis van selectiecriteria.
- Toetsen of het aanbod in ingediende inschrijvingen aan de in de aanbestedingsstukken opgenomen minimale vereisten voldoet.
- Rangschikking op basis van het gehanteerde gunningscriterium en de invulling daarvan die volgt uit de aanbestedingsstukken.
Volgens de rechtspraak van het Europese Hof van Justitie moeten de aanbestedende diensten een strikt onderscheid maken tussen selectie- en gunningscriteria. Zie in dit verband het Lianakis–arrest en het Tirkkonen–arrest.
Abnormaal lage inschrijvingen
Aanbestedende diensten kunnen bij de (prijs)controle van de inschrijvingen op een aanbesteding geconfronteerd worden met zogenaamd abnormaal lage inschrijvingen. Dergelijke inschrijvingen kunnen worden afgewezen (artikel 69 Richtlijn 2014/24 en artikel 2.116 lid 4 Aanbestedingswet 2012). Dit is een recht van de aanbestedende dienst, en geen plicht. Van een abnormale inschrijving is bijvoorbeeld sprake als een aanbestedende dienst een zodanig lage inschrijfsom tegenkomt, dat gevreesd kan worden dat de inschrijver een fout heeft gemaakt of een irreële prijs heeft geboden om zo de opdracht te verkrijgen.
Het is niet precies aan te geven wanneer een inschrijving abnormaal laag is, maar uit jurisprudentie blijkt dat het gaat om inschrijvingen die lager zijn dan gewoon laag. Een inschrijving onder de kostprijs hoeft dus niet automatisch als abnormaal laag te worden aangemerkt. De aanbestedende dienst mag een inschrijving die abnormaal laag is onder bepaalde voorwaarden afwijzen (artikel 69 Richtlijn 2014/24 en artikel 2.116 lid 4 Aanbestedingswet 2012). De inschrijver moet echter eerst schriftelijk verzocht worden om de inschrijving te verduidelijken (artikel 69 lid 1 en 3 Richtlijn 2014/24 en artikel 2.116 lid 1 en lid 4 Aanbestedingswet 2012).
Kan de aanbestedende een abnormaal lage inschrijving afwijzen in verband met strijd met de staatssteunregels?
Bij het vraagstuk van de abnormaal lage inschrijvingen kunnen ook andere interne marktvraagstukken spelen. Bijvoorbeeld of de aanbestedende dienst zelf een reële waarderaming van de opdracht heeft gemaakt, of de mededingingsregels worden overtreden door irreële prijsopgaven of eventuele aanwezigheid van staatssteun.
Een inschrijving kan abnormaal laag zijn doordat de inschrijver overheidssteun ontvangen heeft (artikel 69 lid 2f Richtlijn 2014/24 en artikel 2.116 lid 6 Aanbestedingswet 2012). Wanneer sprake is van onrechtmatige steun, kan de inschrijving op deze grond worden afgewezen. Een inschrijving mag echter pas worden afgewezen wanneer de inschrijver desgevraagd niet binnen de door de aanbestedende dienst bepaalde (voldoende lange) termijn kan aantonen dat de betrokken steun rechtmatig en dus niet in strijd met artikel 107/108 VWEU is toegekend. Wanneer de aanbestedende dienst een inschrijving afwijst op vermoeden van staatssteun, stelt hij de Europese Commissie daarvan in kennis (artikel 69 lid 4 Richtlijn 2014/24 en artikel 2.116 lid 7 Aanbestedingswet 2012).
