Gebiedsontwikkeling omvat de ontwikkeling van een aangewezen gebied en al haar aspecten. In de Omgevingswet komt een ‘veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit’ centraal te staan. Dit is vooral een taak van gemeenten, provincies en waterschappen. Bij gebiedsontwikkeling krijgen decentrale overheden vaak met aanbestedingsvraagstukken te maken, omdat verschillende partijen samenwerken om op één lijn te komen. Hier komen dus vaak vraagstukken aangaande publiek-private samenwerking (PPS) bij kijken.
Welke vormen van samenwerking bij gebiedsontwikkeling zijn er?
Veel voorkomende vormen van PPS in Nederland zijn:
- Objectgebonden PPS
- Gebiedsgebonden PPS
Objectgebonden PPS
Objectgebonden PPS is samenwerking op het gebied van realisatie van een specifiek object, bijvoorbeeld een spoorlijn of weg. Hierbij gaat het voor wat betreft het aanbestedingsvraagstuk hoofdzakelijk om de vaststelling in hoeverre de opdracht van het PPS-verband tot de realisatie van het object is aan te merken als een overheidsopdracht.
Gebiedsgebonden PPS
Gebiedsgebonden PPS gaat om een verzameling van projecten van substantiële omvang, waarin bepaalde functies ontwikkeld worden – denk aan wonen, welzijn, cultuur, infrastructuur – en die soms ook op diverse locaties plaatsvinden. Het kan dan zowel gaan om nieuwe locaties als om herontwikkeling van bestaande locaties. Hierbij worden decentrale overheden met aanbestedingsrechtelijke consequenties of vraagstukken geconfronteerd.
De betrokken partijen brengen vaak eigendom in bij de gemeente of bij een gezamenlijk op te richten rechtspersoon, met als doel het delen van kennis en kunde met de markt en het delen van risico’s. Soms wordt er ook een aparte uitvoeringsorganisatie opgericht. In dat geval is er sprake van een geïnstitutionaliseerde PPS.
Geïnstitutionaliseerde PPS
PPS bij gebiedsontwikkelingsprojecten van decentrale overheden hebben steeds vaker de vorm van een geïnstitutionaliseerde PPS. Onder geïnstitutionaliseerde PPS verstaat de Europese Commissie een samenwerking tussen publieke en private partners die een entiteit met gemengd kapitaal oprichten voor de uitvoering van overheidsopdrachten of concessieovereenkomsten. Om het beleid op het gebied van geïnstitutionaliseerde PPS van de Commissie te verduidelijken, bracht zij een Interpretatieve Mededeling (2008) uit. Hierin wordt de toepassing van Europese regels omtrent overheidsopdrachten en concessieovereenkomsten op geïnstitutionaliseerde publiek-private samenwerking toegelicht. Op deze pagina over de Interpretatieve mededeling leest u meer over wanneer er sprake is van een geïnstitutionaliseerde PPS en waar de mededeling uit 2008 over gaat.
Aanbestedingsplicht
Wanneer decentrale overheden moeten beoordelen of zij een Europese aanbestedingsplicht hebben bij gebiedsgebonden PPS-projecten, moeten zij rekening houden met onder andere de volgende vragen:
- In hoeverre is er sprake van een overheidsopdracht? Is er bijvoorbeeld sprake van een aanbestedende dienst – een overheidsinstantie of publiekrechtelijke instelling – die een opdracht verstrekt aan een opdrachtnemende partij/ondernemer? En is daarbij sprake van een opdracht voor een werk, levering of dienst?
- In hoeverre is de grondexploitatie of het grondeigendom van invloed op de aanbestedingsplicht? Kan er bijvoorbeeld door betrokken particuliere partijen ook een beroep op zelfrealisatie worden gedaan, waardoor een aanbesteding achterwege kan blijven?
- Hoe kan een decentrale overheid marktpartijen die deelnemen in een PPS selecteren?
Deze vraagstukken zijn ook van belang bij de verkoop van grond waarbij eisen aan de ontwikkeling gesteld worden. Als daarbij een bouwplicht geldt, kan er bijvoorbeeld sprake zijn van een overheidsopdracht voor werken. Als een al dan niet bebouwde kavel door een aanbestedende dienst alleen verkocht wordt aan een onderneming, is dit geen overheidsopdracht, zoals blijkt uit het Müller-arrest. Echter blijkt uit het Didam-arrest dat de overheid bij het verkoop van een onroerende zaak, wanneer men weet of moet weten dat er meerdere gegadigden zijn, hen allemaal de ruimte bieden om mee te dingen en moet er een passende mate van openbaarheid zijn om deze gegadigden een gelijke kans te geven.
Verduidelijking aanbesteding bij gebiedsontwikkeling
Ook via jurisprudentie, literatuur en verscherpte aandacht voor de toepassing van bijzondere contract- en samenwerkingsvormen, wordt meer duidelijkheid geschept over de toepassing van de aanbestedingsregels bij gebiedsontwikkelingsprojecten. De concessierichtlijn 2014/23 bevat meer procedurele waarborgen bij de toepassing van aanbestedingsbeginselen bij concessieovereenkomsten voor werken. Bij gebiedsontwikkeling moet de overdracht van gronden en de marktconformiteit in acht worden genomen om zo staatssteun te voorkomen. Naast grondtransacties is het ook van belang om rekening te houden met de staatssteunregels in het geval van de financiering van (niet openbare) infrastructuur, tekortfinanciering (onrendabele top) of in het geval van nadeelcompensatie.
Reiswijzer Gebiedsontwikkeling
Gezien het dynamische karakter en het toenemende belang van de aanbestedingsrecht binnen gebiedsontwikkeling, is er vanuit Europa en Nederland getracht op diverse vlakken verduidelijking te bieden. Dit wordt bijvoorbeeld gedaan in de Reiswijzer Gebiedsontwikkeling 2019. De Reiswijzer biedt ondersteuning voor iedereen die betrokken is bij gebiedsontwikkeling – van (decentrale) overheden tot de markt. De Reiswijzer heeft tot doel om marktpartijen en (decentrale) overheden praktische en juridische kaders te bieden voor samenwerking in het kader van gebiedsontwikkeling. In de Reiswijzer is ook een disclaimer opgenomen met betrekking tot het Didam-arrest. In het najaar van 2022 is er ook een handreiking implementatie van het arrest Didam in het gemeentelijke grond gepubliceerd.
De Reiswijzer is opgesteld in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en Bouwend Nederland. In de Reiswijzer wordt ook uitleg gegeven over bepalende uitspraken van het Europese Hof van Justitie, zoals Auroux (C-220/05) en het voornoemde Müller-arrest.
